Alterung

1948, als die erste Säule der Altersvorsorge in Form der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) eingeführt wurde, entfielen auf einen Rentner 6,3 Personen im Erwerbsalter, 1995 waren es noch 4,2 und derzeit sind es noch gut 3,4. Der Rückgang ist vor allem mit dem Anstieg der Lebenserwartung zu erklären: 1950 hatte eine damals 65-jährige Person durchschnittlich noch 13,5 Jahre in Aussicht⁶, heute darf sie erfreulicherweise mit 23 zusätzlichen Lebensjahren rechnen. 2035 werden es sogar 25 sein.

Zwei zusätzliche Jahre innert zweier Dekaden – das scheint nicht enorm viel. Trotzdem wird die Quote «Erwerbstätige pro Rentner» dahin (bei unverändertem Rentenalter) schneller denn je auf 2,3 sinken. Dieser Rückgang liegt nicht in erster Linie am Anstieg der Lebenserwartung, sondern ist darauf zurückzuführen, dass in den kommenden 20 Jahren die geburtenstarken «Babyboomer» pensioniert werden und eine weniger grosse Generation in den Arbeitsmarkt nachrückt.

Besonders stark betroffene AHV

Die AHV basiert auf dem Umlageverfahren. Es werden also mit den Lohnabgaben der Erwerbstätigen von heute die laufenden Renten der Pensionierten von heute finanziert. Für die AHV-Rechnung ist deshalb nicht nur die Lebenserwartung – oder exakter: die Rentenbezugsdauer – relevant, sondern die Grösse der Kohorten. Neben dem Anstieg der Lebenserwartung schlägt darum auch der Rückgang der Geburtenrate – mit einiger zeitlicher Verzögerung – voll auf die 1. Säule durch. Entschärft wurde diese Entwicklung im letzten Jahrzehnt nur durch die Zuwanderung Hochqualifizierter. Trotzdem war 2014 schon ein erstes, demografiebedingtes Defizit von 322 Mio. Fr. zu vermelden.

Unter den aktuellen gesetzlichen Rahmenbedingungen (also ohne die derzeit in den Räten diskutierte Rentenreform) dürften die Rentenzahlungen die Einnahmen (ohne Anlageertrag) bereits 2025 um 5,5 Mrd. Fr. überschreiten, und 2035 sogar um beinahe 14 Mrd. Fr. Bis dann würde die AHV statt den gesetzlich vorgesehenen Reserven (100% der Jahresausgaben von dannzumal 73 Mrd. Fr.) Schulden in (zufälligerweise genau gleicher) Höhe von 73 Mrd. Fr. angehäuft haben.⁷

Die Menschen werden nicht nur immer älter, sie bleiben auch immer länger fit. Es wäre deshalb naheliegend, das gesetzliche Rentenalter – oder besser: die Lebensarbeitszeit – ab sofort an die Entwicklung der Lebenserwartung im Alter von 65 anzubinden.⁸ Ein Anstieg der Lebenserwartung um 1,5 Monate vom einen auf das nächste Jahr hätte demnach eine Anhebung des Rentenalters um ebendiese 1,5 Monate zur Folge. Mit einer solch fliessenden Erhöhung des Rentenalters würde eine Mehrwertsteuererhöhung von 0,6 Prozentpunkten genügen, um die AHV dauerhaft im finanziellen Gleichgewicht zu halten.

2. Säule im schwierigen Niedrigzinsumfeld

Die berufliche Vorsorge erfolgt im Kapitaldeckungsverfahren: Jeder Arbeitnehmer spart sein eigenes Alterskapital an, das ihm verzinst und ab seiner Pensionierung wieder ausbezahlt wird. Volkswirtschaftlich spielt die Grösse der Kohorten zwar auch hier eine Rolle, buchhalterisch aber nicht. Neben der (bei konstantem Rentenalter) steigenden Rentenbezugsdauer ist vor allem das auf absehbare Zeit niedrig bleibende Zinsniveau ein zusätzliches Problem. Beim aktuellen Umwandlungssatz von 6,8% wird den heutigen Rentnern deutlich mehr ausbezahlt, als ihnen mathematisch gesehen zustände. Gegenüber einem Satz von 5,4%, der bei einer mittleren Rentenbezugsdauer von 23 Jahren und dem aktuellen technischen Referenzzinssatz von 2,75% «korrekt» wäre, wird so jeder Neurentner mit 70‘000 Fr. von den Erwerbstätigen subventioniert. Jährlich fallen so schon heute Transfers von Jung zu Alt im Umfang von 3,15 Mrd. Fr. an. Das widerspricht dem Konzept des Kapitaldeckungsverfahrens.

Über Gesundheit und Krankheit im Alter entscheiden unzählige Faktoren. Die individuellen Alterungsprozesse verlaufen sehr unterschiedlich. Statistisch betrachtet steigt aber das Risiko, pflegebedürftig zu werden, ab dem 80. Lebensjahr erheblich. In der Altersgruppe der über 90-Jährigen nimmt heute mehr als die Hälfte Pflegedienste in Anspruch, sei es im Rahmen eines Heimaufenthaltes oder durch die Spitex.

Die Zahl der Hochbetagten wird sich in der Schweiz in den kommenden Jahrzehnten vervielfachen: Zum einen nimmt die Lebenserwartung weiter zu und zum anderen werden die geburtenstarken Babyboomer-Jahrgänge ins hohe Alter vorrücken. Waren 1995 in der Schweiz 38‘000 Menschen 90-jährig oder älter, so sind es heute fast doppelt so viele. Im Jahr 2035 wird diese Altersgruppe gemäss den Prognosen des Bundesamtes für Statistik 188‘000 Menschen umfassen, weitere 15 Jahre später dann sogar über 320‘000. Bereits in den letzten beiden Jahrzehnten sind die Kosten der Langzeitpflege deutlich gestiegen, gemäss offizieller Statistik von 4,9 Mrd. Fr. im Jahr 1995 auf 10,9 Mrd. Fr. im Jahr 2012. Etwa vier Fünftel dieser Kosten entfallen auf stationäre Einrichtungen, der Rest entfällt auf die Spitex. Hinzu kommen nicht zu unterschätzende private Pflegeaufwendungen (basierend auf meist unbezahlter Freiwilligenarbeit), die in den offiziellen Statistiken nicht erfasst sind.

Unausweichlicher Kostenanstieg

Angesichts der demografischen Entwicklung steht ausser Frage, dass die Pflegekosten in den kommenden Jahrzehnten weiter steigen werden. Die Dynamik dieser Entwicklung wird massgeblich davon abhängen, wie sich die Inanspruchnahme von Pflegleistungen nach Alterskohorten verändern wird. Es hilft selbstverständlich, wenn wir nicht nur immer älter werden, sondern auch immer länger unabhängig und gesund bleiben. Geht man davon aus, dass die Hälfte der durch die Zunahme der Lebenserwartung gewonnenen Lebenszeit mit guter Gesundheit einhergeht, ist gemäss Berechnungen der Eidgenössischen Finanzverwaltung immer noch bis 2035 mit einem Anstieg der Pflegekosten von heute 1,7% auf 2,9% des BIP zu rechnen, was einer Zunahme von 70% gleichkommt.

Noch immer die gleichen Systemfehler

Gesetzgebung und Vollzug der Alterspflege obliegen zu weiten Teilen den Kantonen. Auf Bundesebene fand – ausgehend von der Einführung des Krankenversicherungsgesetzes (KVG) im Jahr 1996 – ein jahrelanges Ringen um die Aufteilung der Pflegekosten zwischen privaten Haushalten, Kantonen und Krankenkassen statt, das erst mit der 2011 in Kraft getretenen Neuregelung der Pflegefinanzierung beigelegt wurde.

Fit für die bevorstehende demografische Herausforderung ist die Schweiz damit keineswegs. Der grosse Systemfehler liegt – weiterhin – darin, dass die Pflegefinanzierung das individuelle Sparen für die Alterspflege bestraft und den Vermögensverzehr vor Eintreten der Pflegebedürftigkeit belohnt. Nur wer beim Pflegeheimeintritt noch Vermögen besitzt, muss für seinen Aufenthalt selber bezahlen; alle anderen werden von der Allgemeinheit über die Ergänzungsleistungen finanziert. Angesichts dieses Fehlanreizes überrascht es nicht, dass die Finanzierung der Alterspflege bereits heute stark auf den Schultern jüngerer Generationen lastet: Etwa 60% der Kosten der Alterspflege werden von der öffentlichen Hand und den Krankenkassen finanziert. Entsprechend hoch ist die intergenerationelle Umverteilung von den Erwerbstätigen hin zu den Altersrentnern.

Die alternde Schweiz kann sich diese Generationenungerechtigkeit nicht auf Dauer leisten. Die Schaffung einer engeren intragenerationellen Kongruenz zwischen Leistung und Finanzierung ist dringend angezeigt.

Der Medianwähler ist jener Wähler, dessen Präferenzen in einem eindimensionalen Spektrum (z.B. rechts/links) die Präferenzen der gesamten Wählerschaft in zwei gleich grosse Hälften teilen. Das Ergebnis einer Mehrheitsabstimmung wird gemäss diesen Präferenzen ausfallen – und zwar unabhängig davon, wie stark die Präferenzen auf beiden Seiten des Spektrums ausgeprägt sind.

Diese politökonomische Konstellation sollte man bei staatsrechtlichen Weichenstellungen im Auge behalten, vor allem, wenn sie verteilungsrelevante Aspekte betreffen. Übersteigt die Zahl der Transferempfänger in einem Staat die Zahl der Lohnsteuerzahler, was in Deutschland der Fall sein soll (Siebert 2007), ist der Medianwähler Transferempfänger. Dann dürfte eine weitere Verschlechterung des steuerlichen Umfelds auf demokratischen Weg kaum zu bremsen sein.

60-jähriger Medianwähler

Besonders schwer müsste dieses Problem in der Schweiz mit ihren wichtigen direktdemokratischen Elementen wiegen. Glücklicherweise zeichnen sich die Schweizer Stimmbürger aber immer wieder durch eine hohe Reflektionsfähigkeit aus. So wurde im Sommer 2015 gegen die Einführung einer landesweiten Erbschaftssteuer gestimmt, obwohl nachweislich nur wenige Prozent der Bevölkerung direkt von dieser Massnahme betroffen gewesen wären und der Rest vordergründig von den etwas volleren Staatskassen hätte profitieren können. Solche Ergebnisse widerlegen allerdings nicht das Medianwählertheorem, sondern lediglich die Annahme einer strikten Eigennutzenoptimierung naiver, kurzsichtiger Bürger. Anders erwies sich das Abstimmungsergebnis im Fall der Zweitwohnungsinitiative, wo eine Mehrheit kaum betroffener Unterländer eine Minderheit stark betroffener Einwohner der Bergkantone überstimmte.

Vor allem beim Thema Altersvorsorge sind altersabhängige Präferenzen naheliegend. Das Medianalter der Abstimmenden spielt also hier eine Rolle. Dieses liegt deutlich über dem Durchschnittsalter der Bevölkerung, denn erstens darf erst ab 18 abgestimmt werden, zweitens sind nur Schweizer (im Schnitt deutlich älter als die zugezogenen Ausländer) stimmberechtigt, und drittens steigt die Stimmbeteiligung bis in ein sehr hohes Alter: Derzeit erreicht sie ihr Maximum bei den 70-Jährigen. Das Medianalter der Abstimmenden lag 2015 bereits bei 56 Jahren, bis 2035 dürfte es auf deutlich über 60 Jahre klettern.⁹

Grosse Bedeutung politischer Bildung

Ganz direkt haben die Älteren natürlich einen Anreiz, Rentensenkungen zu verhindern. Nur schon darum verlegen die meisten Rentenreformprogramme die Anpassungen um Jahre, wenn nicht Jahrzehnte in die Zukunft, damit die Jahrgänge kurz vor und in Pensionierung keine Einbussen fürchten müssen. Doch das Problem ist allgemeinerer Natur: Wohlstand muss erarbeitet werden. Dementsprechend wichtig sind gute Rahmenbedingungen für die Erwerbstätigen. Die Abstimmungsresultate ergeben sich aber aus den Präferenzen des Medianabstimmenden – und dieser hat nur noch wenige Berufsjahre und mehr als zwanzig Jahre Rente vor sich. Das kann, wenn man der politökonomischen Theorie glaubt, nur zu suboptimalen Ergebnissen führen.

In der Realität ist das Verdikt nicht ganz so klar, denn die Präferenzen der Stimmbürger hängen von ganz vielen anderen Faktoren neben dem Alter ab. Festzuhalten ist aber: Die Bevölkerungspyramide dreht sich um. Bei einer Geburtenziffer von 1,5 Kindern pro Frau wird jede jüngere stimmberechtigte Generation kleiner sein als ihre Vorgängergeneration, die kurz vor der Pensionierung steht. Unter solchen Vorzeichen wurde die direkte Demokratie noch nie ausprobiert. Umso wichtiger ist in Zukunft eine politische Bildung, die die Jungen für die Wichtigkeit politischer Entscheidungen sensibilisiert und zur Partizipation ermuntert.