Immer wieder wird moniert, Wettbewerb stelle eine Bedrohung für den Service public dar. Tatsächlich dürfte es eher umgekehrt sein: Die grosszügige und intransparente Förderung des Service public behindert oftmals eine effiziente und kostengünstige Grundversorgung.
Obschon dem Begriff «Service public» im politischen Diskurs eine grosse Bedeutung zukommt, ist er erstaunlich unscharf definiert. In der Schweiz wird der Ausdruck in der Regel mit Leistungen der Grundversorgung in Verbindung gebracht, etwa bei der Elektrizität, der Telekommunikation, der Post, im öffentlichen Verkehr oder bei Radio und Fernsehen. Es geht um eine flächendeckende Bereitstellung von Grundversorgungsleistungen, denen ein spezielles öffentliches Interesse zukommt. Solche Leistungen sollen zudem in guter Qualität und zu angemessenen Preisen zur Verfügung stehen.
Die Begründung, weshalb eine bestimmte Grundversorgungsleistung zum Service public gezählt wird, liegt also nicht primär darin, dass sie im freien Markt nicht angeboten würde. Vielmehr wird ein «spezielles öffentliches Interesse» geltend gemacht, das in der Regel meritorischen Ursprungs ist: Konkret wird befürchtet, dass solche Leistungen im freien Markt nicht in jener Menge oder Qualität konsumiert würden wie gesellschaftlich erwünscht. Was hierbei als «gesellschaftlich erwünscht» zu gelten hat, ist immer das Resultat einer politischen Ausmarchung. Nicht selten wird in diesem Zusammenhang auch der Begriff der «sozialen Grundrechte» angeführt, also eine Art Recht, eine bestimmte Leistung konsumieren zu dürfen. Als Beispiele hierfür können das Recht auf Mobilität, Gesundheit, Kultur oder Kommunikation genannt werden.
Im Bereich des Service public erfreuen sich die Postautos besonders grosser Beliebtheit. (Wikimedia commons)
Vorteile für einzelne Gruppen
Es überrascht daher nicht, wenn Definition, Umfang und Mechanismen der Finanzierung verschiedener Grundversorgungsleistungen zum Spielball von Interessengruppen werden. Nicht nur besteht die Gefahr, dass sich einzelne Gruppen Vorteile verschaffen (sogenanntes Rent Seeking), die von der Allgemeinheit finanziert werden. Weil jegliche Veränderungen herkömmliche «Pfründen» bedrohen, setzen sich regelmässig zahlreiche Interessengruppen gegen allfällige Reformen zur Wehr. Es droht eine Situation, in der die Grundversorgungsleistungen nicht mehr die relevanten gesellschaftlichen Bedürfnisse abdecken und der Service public zu einem reinen Instrument der Umverteilungs- und Regionalpolitik bzw. der staatlichen Gewinnerwirtschaftung verkommt.
Letztlich dürfte es also oftmals weniger der Wettbewerb im freien Markt sein, der einer effizienten und kostengünstigen Grundversorgung entgegensteht, sondern die intransparente und extensive Förderung und Finanzierung des Service public: Die vom Staat selber erbrachten und geförderten Grundversorgungsleistungen sind oft zu breit gefasst und gehen über die Korrektur von allfälligem Marktversagen hinaus. Die resultierenden Verzerrungen dieser Politik sind vielfältig (siehe Box).
Wettbewerblicher Wind
Anstatt im Wettbewerb eine Gefahr für den Service public zu sehen, wäre die Schweiz gut beraten, diesen als Mittel gegen verkrustete Strukturen, überhöhte Monopoltarife und mangelde Qualität zu verstehen. Die Schweiz braucht nicht, wie dies die Volksinitiative «Pro Service Public» vorschlägt, Gewinnverbote und Lohnbeschränkungen für (halb-)staatliche Unternehmen, sondern frischen wettbewerblichen Wind. Erste Voraussetzung hierfür wäre der Abbau von Subventionen und der Übergang zu einer konsequenten Benutzerfinanzierung des Service public. Die höhere Benutzerfinanzierung schliesst nicht aus, dass die Kantone und Gemeinden als Nachfrager bestimmter Leistungen auftreten. Das Gemeinwesen muss sich aber dabei auf seine subsidiäre Rolle zurückbesinnen und nur jene Grundversorgungsleistungen beschaffen, die gesellschaftlich erwünscht sind, aber im freien Markt nicht angeboten werden.
Zweitens sollte die Finanzierung des Service public transparent gestaltet werden und nach ökonomischen Kriterien erfolgen. Um eine einseitige Begünstigung staatlicher Unternehmen zu verhindern, bräuchte es zum Beispiel, in Anlehnung an das europäische Beihilfenrecht, griffige gesetzliche Grundlagen. Drittens muss das staatliche Eigentum an Infrastrukturunternehmen abgebaut werden, nicht zuletzt um die heute bestehenden Interessenkonflikte, die weitere Marktöffnungen behindern, zu beseitigen. Denn, «halbe» Marktöffnungen – wie sie in der Schweiz in vielen Bereichen vorgenommen wurden – sind letztlich eher schädlich als nützlich.
Beispiele von Marktverzerrungen
Übergewichtung der Standortpolitik bei der Definition von Grundversorgungsleistungen: Das Engagement der Städte bei den Glasfasernetzen hat wenig Bezug zur Grundversorgung; es dient primär der Stärkung der Standortattraktivität.
Mangelnde Benutzerfinanzierung bewirkt eine Übernachfrage und verzerrt Investitionsanreize: Energietarife auf der Basis von Gestehungskosten kommen in vielen Fällen einer Subventionierung der Verbraucher gleich und schaffen Anreize für einen verschwenderischen Umgang mit Energie.
Breite Definition des Service public verhindert Markteintritte: Der formelle Auftrag des SRF stellt kaum eine Beschränkung für die wachsende Expansion im TV- und Internet-Markt dar und birgt die Gefahr, private Angebote zu verdrängen.
(Quer-)Subventionierungen wirken sich als Markteintrittsschranken aus: Trotz der Einführung der Fallpauschalen besteht im Spitalbereich weiterhin die Möglichkeit versteckter Subventionen – etwa über eine grosszügige Auslegung gemeinwirtschaftlicher Leistungen.
Expansion öffentlicher Grundversorger in «benachbarte» Märkte wirkt verzerrend: Die Nutzung von Poststellen als Verkaufsflächen für allerlei Produkte stellt eine direkte Konkurrenz für den privatwirtschaftlich organisierten Detailhandel dar.
Dieser Beitrag ist in der Zeitschrift «Zürcher Wirtschaft», Ausgabe 3/16 vom 10. März 2016 erschienen.
