Das 21. Jahrhundert ist geprägt von einer Folge von aussergewöhnlichen technischen Entwicklungen. Alle gesellschaftlichen Bereiche – von der Politik bis zum Gesundheitsweisen, vom Verkehr bis zur Bildung, von der Wirtschaft bis zur Finanzindustrie – wurden bereits oder werden demnächst einem disruptiven Wandel unterliegen: «disruptiv» in dem Sinne, dass der Wandel Bestehendes verbessert oder Produkte und Dienstleistungen entstehen, die radikal neu und oft sehr attraktiv sind. Gleichzeitig setzen solche Innovationen aber auch etablierte Institutionen und Akteure stark unter Druck.
Reglementarische Polemiken gegen innovative Dienstleistungen
Erinnern wir an einige bekannte Beispiele, deren Erscheinen auf dem Markt polemische Reaktionen auf dem Schweizer Markt ausgelöst haben:
- Uber hat das urbane Transportwesen revolutioniert und den traditionellen Taximarkt explodieren lassen, indem das Unternehmen nur Software produziert und über keine eigenen Fahrzeuge verfügt;
- Airbnb bietet über seine Informatikplattform ein grosses Angebot an Mietimmobilien an, ohne eine einzige Wohnung zu besitzen;
- Die Online-Reservationsplattform booking.com hat – ohne ein einziges Hotel im Portefeuille – eine Marktstellung erreicht, mit der sie den Hoteliers ihre Kommissionen weitgehend diktieren kann.
Der wirtschaftliche Erfolg dieser Dienstleistungen und die Akzeptanz beim Publikum sind beeindruckend. Die Reaktion der «traditionellen» Akteure in den betroffenen Märkten hingegen sind heftig und münden oft in einen Ruf nach protektionistischer Reglementierung.
Die drei Beispiele sind jedoch nur Vorboten von Entwicklungen, die noch zu erwarten sind. Disruptive Innovationen werden noch grössere Sektoren erfassen, etwa das Gesundheitswesen, die Altersvorsorge, die Bildung, die Information, die demokratischen Institutionen, die Finanzdienstleistungen usw. So stellt sich für die Politik die Frage, wie sie auf diese zwar faszinierenden, oft jedoch etwas unbequemen Herausforderungen reagieren soll.
Gefangen im regulatorischen Netz: Drohne. (Wikimedia Commons)
Eine (allerdings vergebliche) Versuchung könnte darin bestehen, Innovationen durch Reglementierung zu bremsen. Für die Autoritäten in Politik und Verwaltung wäre es naheliegend, störende Innovationen zu hemmen – so unausweichlich sie auch sein mögen.
In einem ersten – quasi-systematischen – Schritt könnte versucht werden, die alten Regeln auf die neue Konkurrenz anzuwenden (obschon die Regeln eingeführt wurden, als die Innovationen noch gar nicht existierten). Das hätte zum Beispiel zur Folge, die Taxigesetze auf Uber anzuwenden, obwohl das Unternehmen gar keine Fahrzeuge besitzt. Es wurde auch vorgeschlagen, die Regeln für kollektive Kapitalanlagen auf Crowdfunding anzuwenden. Diese Schlacht der Nachhut verlangsamt gelegentlich das Aufkommen neuer Konkurrenten und erlaubt es den bisherigen Akteuren, Zeit zu gewinnen. Aber letztlich ist es unmöglich, Innovationen aufzuhalten, die von den Konsumenten auf dem Markt bereits akzeptiert sind. Schlimmer noch: Die verlorene Zeit hindert die schnelle Entwicklung von möglichen Konkurrenten oder lokalen Innovationen.
Die unangenehme Frage der Gleichbehandlung
Wenn sich das Bewusstsein einmal gefestigt hat, dass eine Innovation unwiderruflich ist, versuchen die reglementierenden Kräfte in einer zweiten Phase, die alten und neuen Konkurrenten gleich zu behandeln. Das ist verständlich, aber ein delikates Unterfangen, denn die Ausgangslagen unterscheiden sich und sind schwer zu vergleichen. Ein einfaches Beispiel: Die Vermietungen via Airbnb (oder über vergleichbare Akteure) werden nicht von der Kurtaxe erfasst, anders als die Übernachtungen in der traditionellen Hotellerie. Um gleich lange Spiesse zu schaffen, gibt es zwei sinnvolle Möglichkeiten: die Abschaffung der Kurtaxe für alle Beteiligten oder eine Steuer auf die realisierten Transaktionen durch die Online-Plattform. Schwieriger zu beantworten hingegen ist, was kostspielige Konzessionen für Taxichauffeure (inklusiv den Recht, Busspuren zu benutzen oder Fahrgäste an Taxistationen aufzunehmen) in einer «uberisierten» Umbgebung noch Wert sind. Wer kann in diesem Zusammenhang von «Gleichbehandlung» sprechen? Müssen sich die «traditionellen» Marktteilnehmer alleine auf die neue Situation einstellen oder muss ihnen das Gemeinwesen helfen, beispielsweise durch eine transitorische Entschädigung?
Laisser-faire in den USA, Reglementierung in Europa
Oft findet erst in der dritten Etappe eine echte Auseinandersetzung mit den politischen Folgen von Innovationen statt. Grundsätzlich stehen einem Staat, der mit disruptiven Innovationen konfrontiert ist, zwei Möglichkeiten der politischen Reaktion offen: Die erste Möglichkeit besteht darin, Innovationen Priorität einzuräumen – mit dem Risiko, neue Ungleichheiten zu schaffen. Dies ist das amerikanische Modell. Die zweite Möglichkeit ist der Versuch, zum Voraus die negativen Konsequenzen einer Innovation über Reglementierungen zu begrenzen – mit dem Risiko, die Innovation zu bremsen oder gar ganz abzuwürgen. Dies entspricht der europäischen Praxis. Die Unterschiede im Bereich Internet und Big Data sind frappant: Während die USA mit Laisser-faire reagieren, konzentriert sich Europa auf das Reglementieren. Wen wundert’s, dass die weltweit dominierenden Player in diesem Sektor amerikanisch sind?
Beispiel Drohnen: Ausschlaggebende Frage der Reglementierung
Die Frage stellt sich geschärft bei der reglementarischen Behandlung von Drohnen. Die ETH Lausanne hat in diesem Bereich hohe technologische Kompetenz entwickelt – als eine Institution von weltweit gut zwei Dutzend Institutionen, Unternehmen und Startups. Doch technologische Kompetenz allein genügt in diesem Bereich nicht. Für eine erfolgreiche Kommerzialisierung von Drohnen liegt der Schlüssel bei der Reglementierung – es geht um Flugauflagen, Genehmigungen und die Regelung von Verantwortlichkeiten. Während die USA eine einheitliche Regulierung über ihr grosses Territorium festgelegt haben, verstrickt sich Europa in einem Netz nationaler Reglementierungen. Die konkreten Erfahrungen mit dem operativen Betrieb von Drohnen sind zusätzlich gespickt mit reglementarischen Unsicherheiten. Das ist ein grosser kompetitiver Nachteil für Europa (und im weiteren Sinne für die Schweiz), der sich nur durch eine schnelle, homogene Lösung auf dem ganzen Kontinent eliminieren liesse.
Schweiz: Mut zum Verzicht
Immerhin gibt es in der Schweiz einige erfreuliche Signale: Der Bundesrat hat in einem Bericht zum E-Business vom 11. Januar 2017 seine Absicht bekräftigt, die Entwicklung von Innovation zu fördern, indem er ihr grossen Handlungsspielraum ohne neue regulatorische Fesseln einräumt. Diese regulatorische Zurückhaltung ist zu begrüssen. Wo nötig werden neue Reglementierungen eingeführt, um innovativen Akteuren einen klaren Rahmen zu geben, der Experimente fördert – etwa in den Bereichen Fintech oder Crowdfunding. Denn reglementarische Unsicherheit ist Gift für Innovation.
Innovative Unternehmen zurückholen
Das ist ein guter, wenn auch erst ein provisorischer Punkt zugunsten der Schweiz. Doch die Schlacht um die Regulierungen ist längst noch nicht geschlagen (Avenir Suisse, CH 1995-2035, Technischer Wandel). Viele Rahmenbedingungen des Landes sind noch zu verbessern, insbesondere in Sachen spezialisierte Ausbildungen oder falsche Steueranreize. Unverzichtbar schliesslich ist die Offenheit des Landes für talentiertes Personal.
(Übersetzung U.S.)
