Le secteur bancaire suisse se rétrécit : des banques étrangères ferment leurs filiales en Suisse (1990: 16, 2009: 33, 2013: 27), des banques suisses suppriment des postes de travail (1990: 119 717, 2013: 105 735). Ce n’est pas le cas de l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA), chargée de la surveillance et de la régulation des banques : chaque année depuis 2009, elle a augmenté son budget de 9% en moyenne, et ses effectifs de 18% par an. Ces deux évolutions contraires des banques et de leur régulateur sont-elles liées ? Cela ne fait aucun doute : la multitude et la complexité des réglementations toujours renouvelées rendent l’activité bancaire toujours moins attractive en Suisse et depuis la Suisse.
Les réglementations de plus en plus étendues concernant la place financière suisse n’ont pas augmenté la transparence. (image: Fotolia)
Chaque année, la FINMA produit près de 140 pages de nouvelles directives (nommées circulaires), soit plus de 1000 pages depuis 2009, et ce n’est pas près de s’arrêter. Sous la dénomination qui n’éveille pas de soupçons de «nouvelle architecture financière», l’administration fédérale, en collaboration avec la FINMA, a amorcé un grand projet législatif. Outre l’actuelle loi de surveillance des marchés financiers, trois autres grands projets ont été initiés. La loi sur les prestations financières (Fidleg), la loi sur l’infrastructure des marchés financiers (Finfrag) et la loi sur les institutions financières (Finig) doivent venir s’ajouter à la jungle législative existante. La description candide de ces efforts comme une réforme «feuille de trèfle» n’est pas justifiée. Les projets de lois comprennent déjà aujourd’hui près de 170 pages.
Face à cette marée législative, se poser la question de l’utilité et de la nécessité de ces règles et dispositions supplémentaires est plus légitime que jamais. Bien entendu, les effets du choc de la crise financière de 2008/09 agissent toujours. L’argent public a dû être massivement utilisé pour préserver le système financier de l’effondrement. Bien entendu, on constate une évolution dynamique des marchés financiers, qui se manifeste à travers la forte croissance de l’interdépendance internationale et dans les nouveaux instruments. Et qui lit les journaux nourrit le soupçon que les banques n’ont pas tirer les leçons de la crise : des scandales se révèlent l’un après l’autre, et les salaires et bonus des dirigeants des banques ont à nouveau partiellement atteint leur niveau d’avant la crise. Pourtant : une évaluation coûts-bénéfices approfondie de la nouvelle réglementation est meilleure conseillère que la couverture médiatique actuelle de cas marginaux et individuels.
Ainsi, deux objectifs sont au premier plan de la régulation des marchés financiers : d’une part la garantie de la stabilité du système financier, d’autre part la protection des clients des banques, en particulier la protection de leur épargne.
Comment et au moyen de quelles règles cette stabilité doit être atteinte est intensément débattu depuis des décennies. Après la grande crise financière des années 1930, on a cru voir la solution dans la séparation de l’activité traditionnelle de crédit d’avec la banque d’investissement (Glass Steagal Act), une idée à nouveau discutée dans certains pays actuellement. En Suisse, cette approche n’est pas au premier plan. Ici et au sein du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, l’accent est plutôt mis sur le renforcement de la base de fonds propres des banques. Le but est que les banques absorbent d’elles-mêmes les crises à l’avenir et ne soient pas dépendantes de l’aide de l’Etat, et donc du contribuable. Combien de capital propre est nécessaire et quelle échelle est appropriée pour la mesure de la dotation adéquate en capital sont toutefois des questions qui font l’objet de vives controverses.
Dans le cadre de l’accord de Bâle, les technocrates régulateurs ont développé une échelle complexe et opaque : avec elle, le capital propre est fixé en relation avec les actifs à risque. L’hypothèse implicite de cette approche, selon laquelle il est possible d’évaluer des risques futurs en raison de fluctuations historiques, est déjà sujette à controverse. En outre, cette mesure est tellement opaque que l’observation des exigences de fonds propres n’est totalement comprise ni par le politique, ni par le régulateur, encore moins par la population. Avenir Suisse et divers économistes ont donc proposé des échelles de mesure plus simples et transparentes, à l’instar du Leverage Ration, qui mesure le capital propre en relation avec les passifs non pondérés. De telles échelles améliorent la transparence – avant tout pour les clients – et limitent de manière significative les calculs pour les banques et les autorités.
Le point qui semble faire l’unanimité parmi les économistes est que les capitaux propres des banques doivent être augmentés. Un plus haut capital propre crée un tampon pour tout type de crise, amène le conseil d’administration et le management à agir avec attention et en étant conscients des risques, et apporte une sécurité supplémentaire aussi bien pour les clients que pour les actionnaires. Un plus haut capital propre est aussi la recommandation principale contenue dans le rapport récemment publié par le groupe d’experts Brunetti. L’objection des banques que les coûts de refinancement augmentent ainsi ne se fonde sur aucune considération théorique, ni sur une étude empirique.
Protection des clients
En plus des mesures pour l’amélioration de la stabilité du système, la FINMA s’est saisie de l’intensification de la protection des clients. Le principe est assurément juste : les clients doivent être informés de manière transparente et conforme à la réalité. Avec la complexification croissante des produits financiers, le bien-fondé et l’importance de ce type de réglementation ont pris une plus grande place. Cependant, les récentes propositions du Conseil fédéral surchargeront la barque. Les devoirs d’information et de documentation sans limites de la part des prestataires de services financiers sautent particulièrement aux yeux. Ce projet du Conseil fédéral est entraînée par les directives financières européennes Mifid II, mais elle va plus loin que la ligne directrice de l’UE. Cette dernière ne mettrait jamais les clients à un tel point sous tutelle que ce que prévoit actuellement le Conseil fédéral.
Mais là ne finit pas la réglementation des banques. On les charge d’un rôle toujours grandissant dans la lutte contre la criminalité économique et l’évasion fiscale. Il est fondamentalement incontestable que les banques ont un devoir de diligence. S’agissant de la mobilité internationale du capital et de la baisse de la morale fiscale (donc l’augmentation de l’assujettissement), les banques ne doivent pas devenir les complices des fraudeurs qui profitent du système financier international. Avec l’échange automatique d’informations avec l’UE et l’accord FATCA avec les Etats-Unis, les banques sont néanmoins chargées d’énormes tâches administratives et d’activités de contrôle, à tel point qu’elles donnent l’impression de devenir le prolongement du bras du fisc national.
En résumé : avec une plus grande stabilité des marchés financiers, on créera un bien commun dont tout le monde profitera. Cela fournira aussi une contribution importante à la protection des clients – si les banques sont stables et résistantes aux crises, alors l’épargne des clients l’est aussi. Inversement, on doit se demander si de nouvelles mesures de plus en plus détaillées sont nécessaires pour la protection des clients, comme l’a proposé le Conseil fédéral. Les réglementations proposées dans le cadre de l’initiative «feuille de trèfle», notamment, dépassent l’objectif dans de nombreux domaines – au détriment des clients. Face aux efforts de la Confédération pour impliquer les banques dans le prélèvement des impôts, le libéral a de bonnes raisons de s’inquiéter.
De fait, il se pose la question plus générale de savoir ce que la Suisse veut vraiment reprendre des réglementations et standards étrangers. Ces derniers réduisent drastiquement la marge de manœuvre des acteurs sans réellement stabiliser le système. Les autorités devraient donc se rappeler que derrière de telles initiatives ne se cachent pas uniquement des intentions louables, mais aussi de véritables intérêts commerciaux !
Que faut-il faire pour remettre la régulation des marchés financiers sur les bons rails et éviter les réglementations inutiles et contreproductives ? Voici quelques considérations générales :
- Pour chaque nouvelle réglementation, il faut obligatoirement vérifier si elle atteint son but ou si elle peut comporter des effets secondaires non désirables.
- Des options d’action alternatives (réglementations) doivent être évaluées et comparées entre elles.
- Les parties concernées doivent être intégrées à l’élaboration de nouvelles réglementations à un stade précoce.
Ces propositions n’émanent pas de moi, mais sont les lignes directrices adoptées par la FINMA le 3 juillet 2013. Malheureusement, on leur accorde peu d’attention dans la pratique. Si elles étaient réellement appliquées et qu’on établissait un contrôle indépendant, comme Avenir Suisse le propose, nous aurions à l’avenir une place financière dont nous pourrions tous être fiers. Une place financière dont tout le monde profiterait : les épargnants, les contribuables, les entrepreneurs, en clair : tous les citoyens de notre pays.
Retrouvez-en plus sur le même thème dans la publication d’Avenir Suisse «Des chemins pour sortir de la jungle réglementaire».
Cet article a été publié dans la publication spéciale de «Schweizer Monat», «Bank im Aufwind» de juin 2015.
