Pour créer plus de logements, il faut construire. Pour freiner le mitage du territoire, il faut construire à l’intérieur des zones urbanisées existantes. Mais les projets de construction dans ces zones se heurtent presque toujours à une forte résistance.

Rares sont ceux qui s’y opposent par manque de compréhension du fait que davantage de logements contribue à atténuer la pénurie, même si ce lien est parfois contesté. Le problème réside plutôt dans le décalage entre les coûts et les bénéfices de la densification.

  • Les coûts sont supportés avant tout localement : les riverains doivent composer avec le bruit des travaux, davantage d’ombre, une vue moins dégagée ou une transformation de l’identité du quartier. Quant aux locataires existants, ils risquent de devoir quitter leur logement lors de projets de démolition-reconstruction.
  • En revanche, les bénéfices profitent à un cercle beaucoup plus large : les personnes à la recherche d’un logement profitent d’une offre plus importante, mais elles ne peuvent pas faire valoir leurs intérêts dans les projets de densification concernés, puisqu’elles ne résident pas encore sur place. En outre, la réduction des coûts de recherche et de déménagement rendrait le marché du logement dans son ensemble plus dynamique. Il serait ainsi plus facile que les logements soient occupés par les personnes dont les besoins correspondent le mieux aux caractéristiques du bien. Les propriétaires et les investisseurs en bénéficient également, mais ils assument en même temps des risques importants liés à la planification et aux procédures.

Jusqu’à présent, on tente surtout de réguler les effets négatifs sur le voisinage à l’aide de nombreux règlements et interdictions figurant dans les règlements communaux des constructions et des zones. Là où une densité plus élevée que ce que permettent les règlements communaux est souhaitée, le principe suivant s’applique: davantage de densité contre une urbanisation de qualité. Un plan d’affectation spécial est nécessaire. Celui-ci doit alors être validé dans le cadre de concours, d’expertises et par des commissions spécialisées. Cette approche peut favoriser des projets de qualité, mais elle crée également de nouveaux points de friction. Chaque service spécialisé peut imposer des exigences supplémentaires. Au final, il n’est souvent plus clair qui est responsable lorsqu’un projet n’est plus rentable ou qu’il est réalisé des années plus tard sous une forme réduite. Et même si un projet parvient à surmonter tous les obstacles administratifs, il risque d’échouer face aux oppositions et aux recours déposés par le voisinage.

Le principe des « zones blanches » : concilier les intérêts plutôt qu’imposer un carcan réglementaire

En collaboration avec d’autres auteurs, Thomas Held, premier directeur d’Avenir Suisse jusqu’en 2010 esquisse une issue possible pour sortir de cette impasse dans une réflexion théorique développée pour le canton de Zoug. Il préconise l’instauration de zones blanches.

L’idée suit une autre logique : remplacer le principe «davantage de densité contre une urbanisation de qualité» par «davantage de densité contre plus d’acceptation des projets». Ce n’est pas à une commission de fonctionnaires de déterminer dans les moindres détails ce qui est considéré comme de haute qualité. Au contraire, il revient aux investisseurs de négocier un équilibre viable des intérêts avec les parties concernées par le projet. Les riverains ne sont donc pas tenus de renoncer aux oppositions et aux recours par simple sens civique. Il s’agit plutôt de créer des incitations concrètes en faisant participer les parties potentiellement concernées aux bénéfices des projets de construction.

Concrètement, le concept des zones blanches fonctionnerait comme suit : dans certains périmètres définis démocratiquement, la plupart des règles de construction seraient temporairement levées afin de permettre une densification nettement plus importante. Les normes techniques minimales, les exigences de sécurité et les prescriptions en matière de durabilité resteraient en vigueur. Le cadre urbanistique serait défini par un plan d’ingénierie. Ce dernier définirait les espaces libres, les voies d’accès, les infrastructures, les zones à hauteur limitée ainsi que la protection des paysages environnants.

La zone blanche ne viendrait se superposer à la réglementation en vigueur que jusqu’à ce qu’un nombre prédéfini de nouveaux logements soit réalisé. L’ancienne réglementation s’appliquerait alors à nouveau. Quiconque souhaite construire une maison individuelle classique ou un immeuble collectif standard au sein de la zone blanche selon le droit en vigueur peut continuer à le faire. Il n’y a donc aucune obligation de construire. Mais quiconque souhaite profiter du nouveau régime et bénéficier ainsi de la suppression de nombreuses réglementations en matière de construction doit, en contrepartie, s’engager à créer nettement plus d’espace d’habitation.

L’accord derrière la zone blanche

Au sein de la zone blanche, les acteurs concernés négocient un accord entre eux. Ceux qui bénéficient de droits de construction et d’utilisation supplémentaires peuvent indemniser ceux qui craignent des inconvénients, par exemple par des paiements directs, une participation aux plus-values, des offres de remplacement ou des règles communes en matière de viabilisation et d’aménagement. La densification n’est donc pas simplement décrétée d’en haut, mais fait l’objet d’un accord négocié à l’échelle locale. Un organisme de coordination communal ou cantonal pourrait aider à réunir les parties prenantes autour d’une table, à résoudre les conflits et à garantir des règles du jeu équitables. Ainsi, l’opposition habituelle entre les promoteurs et les riverains se transforme en un processus de négociation présentant un intérêt potentiel pour les deux parties.

Les auteurs de cette idée estiment que l’accroissement de la densité d’utilisation de la zone blanche doit être suffisamment important pour dégager une plus-value permettant de concilier les intérêts de l’ensemble des parties prenantes. Toutefois, de tels accords de droit privé seraient également envisageables pour des projets de densification plus modestes, car les demandes d’indemnisation y sont généralement moins élevées.

Une attention particulière doit être portée sur le rôle des locataires. En effet, l’idée selon laquelle personne ne devrait être contraint de quitter son logement s’impose de plus en plus dans le débat politique. Cette approche peut paraître socialement juste, mais elle entrave la création de nombreux logements supplémentaires. Si l’on souhaite rallier les locataires au projet, il ne faut donc pas attendre que la lettre de résiliation soit déjà sur la table pour entamer le dialogue. Il serait plus judicieux de proposer un ensemble standardisé de mesures : information en amont, aide au déménagement, soutien dans la recherche d’un logement temporaire, garantie d’un droit de réintégrer le nouveau bâtiment et, lorsqu’un déménagement est nécessaire, une indemnisation transparente.

Une bonne approche, malgré des questions en suspens

La zone blanche ne résout pas tous les problèmes. Premièrement, la question de la légitimité démocratique reste ouverte. Le périmètre et les paramètres de base devraient faire l’objet d’une décision politique.

Deuxièmement, le droit fédéral et les recours des associations ne disparaissent pas. La législation en matière de bruit, le droit de l’environnement et l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) restent appliqués même dans une zone blanche et limitent donc la marge de manœuvre.

Troisièmement, des questions juridiques restent en suspens. Il faudrait notamment étudier la possibilité pour les locataires et les propriétaires voisins de s’engager contractuellement à renoncer aux recours et aux tactiques dilatoires en contrepartie d’une indemnisation. Est-il juridiquement possible de leur interdire les oppositions et les recours, c’est-à-dire les voies de recours de droit public, s’ils ont préalablement signé une déclaration de consentement relevant du droit privé ?

Quatrièmement, il faut mettre en place des règles afin de limiter les risques de chantage. Si certains propriétaires, voisins ou locataires n’accordent leur consentement qu’en échange d’exigences exorbitantes, l’équilibre des intérêts privés s’en trouve compromis.

Enfin, il faudrait examiner, de préférence à l’aide de projets pilotes concrets, si les coûts de compensation ne seraient pas répercutés sur les futurs locataires sous forme de loyers plus élevés. Cela ne remettrait certes pas en cause le gain de bien-être global qu’apporte la zone blanche. En revanche, l’effet redistributif continuerait, comme en l’absence de densification, à pénaliser les personnes à la recherche d’un logement. Ce sont elles qui bénéficieraient le moins des nouveaux logements créés. L’idée sous-jacente à la zone blanche est toutefois que les bénéfices liés à la suppression des obstacles administratifs compensent largement les efforts de coordination au sein de la zone. Cela permettrait ainsi de créer non seulement plus de logements, mais aussi des logements moins chers.

Malgré les questions encore ouvertes, le concept va dans la bonne direction. Trop souvent, les réformes proposées se limitent à des retouches procédurales : raccourcir les délais, simplifier les formulaires ou traiter les projets de tours d’habitation avec davantage de souplesse. Cela peut aider, mais ça ne résout pas le problème fondamental de la densification : tant que les coûts sont supportés par les habitants concernés alors que les bénéfices profitent à un cercle beaucoup plus large, l’opposition à la densification reste rationnelle. Pour surmonter cette résistance, il ne s’agit pas d’écarter les intérêts des acteurs locaux qui supportent les coûts, mais de les intégrer dans la conception du projet. C’est précisément sur ce principe que repose l’idée de la zone blanche.

Partie 1 : Où se situent les véritables potentiels de la Suisse ?

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