La Suisse et l’Union européenne négocient depuis cinq ans la configuration future des relations économiques et politiques définies dans les Accords bilatéraux I et II. Les développements actuellement négociés doivent être dotés d’une composante dynamique afin d’éviter l’avènement d’inégalités en matière de développement juridique. L’«accord-cadre institutionnel» est l’instrument prévu à cet effet. Le résultat des négociations est désormais sur la table et, dans les mois à venir, il fera l’objet d’un débat public intensif dans le cadre d’une procédure de consultation. L’un des principaux points de discorde – qui ne faisait pas partie du mandat de négociation du Conseil fédéral – est la «protection des salaires», telle qu’elle est pratiquée sous le terme générique de mesures d’accompagnement.

Classification économique de la «protection des salaires» : mesures d’accompagnement

Il est important de distinguer entre le travail détaché et les séjours de courte durée soumis à l’obligation d’annonce selon les mesures d’accompagnement d’une part et l’immigration à long terme et d’autres catégories de travail (par ex. les travailleurs frontaliers) d’autre part. Ainsi, et de façon simplifiée, la condition préalable à l’établissement à long terme est l’existence d’un contrat de travail avec un employeur en Suisse. Ces employés sont alors soumis aux mêmes dispositions que ceux qui rési-dent déjà en Suisse. Dans le cas de séjours de courte durée de travailleurs engagés dans leur pays d’origine (appelés travailleurs détachés), le salarié reste soumis au contrat de travail conclu avec son employeur dans le pays d’origine pendant toute la durée du détachement. Ainsi, la législation de la sécurité sociale du pays d’origine est applicable et les revenus ne sont imposés que dans le pays d’origine (pour autant qu’il existe une convention de double imposition).

Au centre de l’Europe, la configuration des relations avec l’UE fait l’objet de discussions. Quels sont les coûts, quel est l’avantage ? (Région du Jungfrau, Bibliothèque de l’EPFZ, Archives photographiques)

En Suisse, tous les déploiements de travailleurs détachés doivent être annoncés s’ils dépassent huit jours par an. Les séjours de courte durée de moins de 90 jours sont également soumis à l’obligation d’annonce, mais leur nombre n’est pas contingenté. En revanche, les déploiements de plus de 90 jours sont soumis à autorisation et à la préférence indigène avec un quota actuel de 3’500 par an (AWA Canton de Zurich, 2018).

Ainsi, il existe trois catégories de résidents de courte durée soumis à l’obligation d’annonce :

  • Prise d’emploi à court terme (moins de 90 jours) dans une entreprise suisse (145’000 en 2017)
  • Prestataires de services indépendants (41’000)
  • Travailleurs détachés d’entreprises étrangères en Suisse (120’000).

En 2017, un peu plus de 300’000 résidents de courte durée étaient actifs en Suisse. A première vue, il s’agit d’un chiffre élevé en comparaison européenne. Par rapport à l’emploi total, la Suisse se classerait quatrième en Europe, après le Luxembourg, la Belgique et l’Autriche .

Cependant, ces données doivent être mises en perspective de plusieurs façons. Au sein de l’UE, les détachements peuvent durer jusqu’à 24 mois (dès 2018, jusqu’à 12 mois), alors qu’en Suisse la durée maximale est de 90 jours seulement. En conséquence, la durée moyenne du détachement dans l’UE est de 101 jours, contre seulement 30 jours en Suisse (De Wispelaere et Pacolet, 2017, p. 31, 14ème rapport du SECO sur la libre circulation des personnes). Les données pour l’UE et la Suisse ne sont donc pas directement comparables, car elles surestiment massivement l’étendue relative de cette caté-gorie d’emploi en Suisse (De Wispelaere et Pacolet, 2017, p. 35).

Faible importance du travail détaché en Suisse-avenir suisse

Compte tenu de la courte durée des séjours en Suisse, l’importance globale des détachements d’un point de vue économique peut être considérée comme faible. En Suisse, les travailleurs titulaires d’une autorisation de courte durée travaillent environ 9 millions d’heures, ce qui équivaut à 27’600 emplois à plein temps, soit à peu près l’équivalent de l’effectif des CFF. Cela représente à peine 0,7% de l’emploi en Suisse.

L’importance purement quantitative des personnes actives bénéficiant d’une autorisation de séjour de courte durée n’est pas seulement faible par rapport à l’emploi total : leur évolution n’indique pas une substitution de la main-d’œuvre nationale. Au contraire, comme le montre la figure ci-dessous, il existe une corrélation positive entre ces deux groupes de salariés. Depuis l’entrée en vigueur de l’accord sur la libre circulation des personnes entre la Suisse et les pays de l’UE17/AELE (de l’époque), c’est-à-dire
depuis mi-2007, l’augmentation du nombre de résidents de courte durée s’est toujours accompagnée d’une augmentation nettement plus importante de l’emploi global. En d’autres termes, les détache-ments et les courts séjours complètent la population active à long terme. Cette relation de complé-mentarité s’est maintenue même en 2009, année de récession.

Pas de substitution de la main-d oeuvre, avenir suisse

Effets sur les salaires

Plusieurs analyses statistiques empiriques ont quantifié l’effet de la libre circulation des personnes sur les salaires et l’emploi en Suisse . Dans l’ensemble, seuls des effets mineurs sur les salaires ont été me-surés. Les études montrent que les effets salariaux – positifs – les plus importants se situent parmi les salaires les plus bas. Cela s’explique par le fait que les immigrants ont des qualifications complémentaires aux travailleurs déjà résidents et peu qualifiés.

Toutefois, ces études n’ont pas révélé séparément l’effet spécifique des détachements. Il n’existe pas d’études empiriques fiables au sujet des effets des détachements sur les salaires et l’emploi en Suisse. Au sein de l’UE, aucun impact négatif des détachements sur les salaires ou l’emploi des pays d’accueil dans l’UE n’a pu être observé (Dalla Pellegrina et Saraceno, 2017).

Même en l’absence d’analyses complètes, on peut affirmer avec suffisamment de certitude que l’effet macroéconomique des détachements et des courts séjours sur les salaires ou l’emploi en Suisse risque d’être négligeable. En effet, le volume de travail dans cette catégorie d’emplois en Suisse n’est pas seulement – comme déjà mentionné – faible en termes absolus par rapport au volume de travail total, mais il est également faible par rapport à l’effet de l’emploi d’immigrants de longue durée. Bien que l’effet net de la libre circulation des personnes sur l’immigration demeure controversé, il devrait se situer entre 10’000 et 15’000 personnes par an (Bolli, Schläpfer et Siegenthaler, 2015) . Cumulée au cours des 16 années qui se sont écoulées depuis l’entrée en vigueur de la libre circulation des per-sonnes, la croissance de l’emploi se compte en centaines de milliers de personnes. Ce chiffre doit être comparé aux quelques 15’000 postes occupés par les résidents de courte durée, calculés sur la même période.

Personne ne prétendrait que des bas salaires hypothétiques des employés des CFF pourraient avoir une incidence sur la structure des salaires en Suisse. De même, les allégations qui dépeignent l’évolution positive des salaires et de l’emploi comme une conséquence directe du succès des mesures d’accompagnement sont tout aussi trompeuses. Cette évolution est plutôt due – entre autres – aux effets de croissance liés à la libre circulation des personnes, qui en termes quantitatifs sont bien plus importants.

Enfin, il ne faut pas oublier qu’en plus de l’immigration à long terme, il existe d’autres substituts aux détachements, comme les travailleurs frontaliers, qui sont particulièrement importants dans les ré-gions proches des frontières. Si le détachement venait à devenir plus difficile – par exemple en ren-dant les mesures d’accompagnement plus sévères –, cela pourrait entraîner une augmentation du nombre de pendulaires transfrontaliers. Inversement, une libéralisation des détachements aurait un impact négatif sur l’emploi transfrontalier. Il ne faut pas non plus oublier que la «main-d’œuvre bon marché» peut également être importée sous la forme de produits finis et de services fournis entière-ment à l’étranger (par exemple, les centres d’appel).

Les mesures d’accompagnement

  • Les mesures d’accompagnement prévoient des salaires minimums et des conditions de tra-vail minimales pour les travailleurs détachés et les résidents de courte durée. Les entreprises qui souhaitent détacher leur personnel en Suisse doivent prouver qu’elles respectent les conditions de travail et de rémunération en vigueur en Suisse.
  •  A la demande des commissions tripartites cantonales, les mesures d’accompagnement défi-nissent des conditions d’extension simplifiées pour les CCT existantes afin de déterminer les «sous-enchères répétées».
  • Les mesures d’accompagnement permettent l’introduction du contrat-type de travail (= sa-laire minimum) dans les secteurs sans CCT, qui sont également affectés par les «sous-enchères salariales».

Une syndicalisation du marché suisse du travail ?

La mise en œuvre des mesures d’accompagnement restreint de plus en plus la flexibilité du marché suisse du travail. Le Conseil fédéral a récemment augmenté le nombre minimum de contrôles de 27’000 à 35’000, ce qui entraîne des coûts économiques indirects dans le sens d’une efficacité décroissante du marché du travail. Le salaire minimum, par exemple, rend plus difficile l’entrée sur le mar-ché du travail pour les personnes qui débutent une carrière ou le changement de profession pour celles qui se réorientent. Cela pourrait avoir contribué à l’augmentation du chômage chez les jeunes, observé entre 2005 et 2016 par rapport à la période 1991–2004. Il serait très intéressant d’obtenir des éclaircissements supplémentaires à ce sujet.

A cela s’ajoutent les coûts administratifs dus à la forte densité des contrôles. Par exemple, les organes de surveillance ont déjà vérifié le respect des salaires et des conditions de travail de 170’000 personnes et de plus de 44’000 entreprises. Au total, 7% des employeurs suisses, 36% des travailleurs détachés et 33% des prestataires de services indépendants sont été soumis à des contrôles. Les salaires minimums fixés dans la CCT ordinaire sont souvent utilisés pour définir les «salaires usuels» dans l’ensemble de la branche. Une augmentation de 27 à 434 CCT avec salaire minimum, comme cela s’est produit entre 2003 et 2014, signifie qu’un salaire minimum s’applique effectivement dans beaucoup plus de sec-teurs et pour plus d’employés,. Explicitement, un salaire minimum sera accordé pour l’ensemble de l’industrie si une CCT est déclarée de force obligatoire. Cet instrument – et en particulier l’extension facilitée dans le cadre des mesures d’accompagnement – est largement utilisé aux niveaux cantonal et fédéral depuis 2004. Entre 2003 et 2014, le nombre de CCT déclarées de force obligatoire générale est passé de 37 à 73 et le nombre d’employés y étant assujettis de 376’000 à 992’000. 35% de l’ensemble des employés sont déjà directement soumis aux CCT ordinaires et de force obligatoire générale avec salaire minimum. Cela équivaut à une syndicalisation progressive du marché du travail, bien qu’au cours de la même période, les syndicats aient clairement perdu des effectifs.

Le Policy Brief d’Avenir Suisse «Libre circulation et mesures d’accompagnement» (Schlegel, 2017) soulignait déjà le peu d’avantages et les coûts élevés de cette stratégie. Dans l’ensemble, il faut noter que les effets de la libre circulation des personnes sur l’immigration et l’emploi sont surestimés dans le discours politique, soit pour légitimer l’expansion des mesures d’accompagnement, soit comme critique de la libre circulation des personnes.

La libre circulation des personnes

La libre circulation des personnes permet aux travailleurs suisses de tra-vailler sans lourdes démarches bureaucratiques dans un pays de l’UE. La Suisse a également ouvert son marché du travail aux travailleurs de l’UE.

Depuis 2002, année de l’introduction de la libre circulation des per-sonnes, l’emploi en Suisse a augmenté de 22% alors que le chômage est resté faible. Il n’y a pas eu de substitutions systématiques des travailleurs indigènes par la migration de main-d’œuvre ; les immigrants ont consti-tué un complément à la main-d’œuvre nationale (SECO 2017).

Lorsque la libre circulation des personnes est entrée en vigueur, le PIB par habitant s’élevait à 64’059 CHF, aujourd’hui (2017) il est de 79’104 CHF (OFS 2018). L’augmentation cumulée de la prospérité monétaire depuis 2002 s’élève à plus de 168’000 francs par habitant. En termes réels, le PIB par habitant a augmenté de 0,9% par an depuis l’entrée en vigueur de la libre circulation des personnes, qui a probablement eu un impact positif sur le PIB par habitant.

L’Accord-cadre institutionnel ouvre la possibilité de conclure d’autres accords d’accès au marché :

Accord sur le marché de l’électricité

L’UE intègre progressivement les marchés nationaux de l’électricité dans un marché intérieur intégré de l’électricité. Jusqu’à présent, la Suisse a été représentée dans les principaux comités européens de l’électricité et la coordination avec les pays voisins a pu se faire directement. A mesure que l’intégration du marché intérieur de l’électricité de l’UE progresse, il sera de plus en plus difficile pour les partenaires d’impliquer activement la Suisse en tant que pays tiers. La Suisse sera donc progressivement exclue.

Premièrement, les négociants et producteurs suisses d’électricité font l’objet d’une discrimination en Europe par rapport à leurs concurrents européens parce qu’ils ne peuvent pas participer au «couplage des mar-chés», c’est-à-dire qu’ils doivent acquérir séparément l’énergie et leurs capacités de transport transfrontalières. Il en résulte des coûts plus élevés, que les consommateurs suisses ressentent également lors d’importation d’électricité. Pour le Royaume-Uni, une étude a estimé le coût supplé-mentaire du Brexit en termes d’électricité à 700 millions de francs par an. Converti sur la base de la consommation d’électricité, ce montant serait d’environ 130 millions de francs pour la Suisse.

Deuxièmement, la Suisse est exclue de l’équilibrage européen. La société d’exploitation du réseau Swissgrid doit donc intervenir de plus en plus fréquemment pour stabiliser le réseau suisse (redispatching). Ainsi, de 2013 à 2018 (état novembre 2018), les interventions sont passées de 26 à plus de 360 (Swissgrid 2018). L’exclusion de la Suisse augmente les risques d’une panne générale de courant et les coûts de gestion du réseau. Les coûts minimaux d’une panne totale en Suisse sont estimés entre 2 milliards de francs et 4 milliards de francs par jour (AES 2018).

Troisièmement, la sécurité d’approvisionnement à long terme de la Suisse dépend dans une large mesure de son intégration dans le marché intérieur européen de l’électricité (Elcom 2017 et OFEN 2017). En l’absence d’un accord, les défis de l’approvisionnement en électricité en Suisse ne feront qu’augmenter.

Accord sur les services financiers

Afin d’assurer l’accès transfrontalier au marché pour ses institutions finan-cières, la Suisse s’appuie à court terme sur des accords binationaux avec des membres individuels de l’UE. Un accord correspondant existe avec l’Allemagne depuis 2015, et des négociations sont en cours depuis long-temps avec la France et l’Italie.

L’accès au marché transfrontalier à l’échelle de l’UE reste fragmenté. La reconnaissance de la part de l’UE des parties pertinentes du droit suisse des marchés financiers dans le cadre de l’Accord sur les services financiers serait plus intéressante. Les petites et moyennes institutions financières, en particulier, bénéficieraient d’un tel accord, car les obstacles à établir une présence physique sur les marchés étrangers sont injustement plus importants que ceux pour fournir des prestations de services transfronta-liers. Un accord donnerait également un nouvel élan au secteur financier qui – en raison de divers facteurs – a vu sa part du PIB passer de 7.3 % en 2007 à 4.6 % en 2017 (Credit Suisse 2018).

Autres accords

Parmi les autres accords possibles figurent la santé publique et la sécurité alimentaire (y compris la protection contre les épidémies), le système satellitaire Galileo, l’Agence ferroviaire européenne, le
programme médias et culture, les frais d’itinérance (roaming) et le marché unique numérique. Dans le domaine de l’agriculture, l’accord existant de 1999 pourrait être étendu à l’ensemble de la chaîne alimentaire.

Risques économiques en cas de non-conclusion de l’accord-cadre institutionnel

Si l’accord-cadre institutionnel n’est pas conclu, l’accès préférentiel au marché intérieur de l’UE pour les entreprises suisses risque de s’éroder progressivement. La Suisse n’a aucune garantie que les accords existants seront développés davantage et que les adaptations juridiques de la Suisse seront considérées comme équivalentes par l’UE. Il s’agit notamment de l’accord de libre-échange, de l’accord sur les marchés publics et de plusieurs décisions d’équivalence dans le domaine financier (par exemple, la directive Alternative Investment Fund Managers (AIFMD), la non-extension de la reconnaissance d’équivalence pour les marchés des instruments financiers (MiFIR) et la réglementation boursière). Dans le transport aérien également, le droit de cabotage des entreprises suisses serait remis en ques-tion. L’industrie d’exportation suisse serait durement touchée si la mise à jour de l’accord de recon-naissance mutuelle était considérablement retardée, voire suspendue. Le renoncement à des décisions d’investissement ainsi qu’une perte de création de valeur dans notre pays en seraient la conséquence.

Point de vue économique sur l’accord de reconnaissance mutuelle

L’accord relatif à la reconnaissance mutuelle en matière d’évaluation de la conformité des produits industriels entre la Suisse et l’UE simplifie la circu-lation transfrontalière des marchandises.
Egalité d’accès au marché intérieur de l’UE pour les entreprises suisses dans 20 domaines de produits; aucun désavantage compétitif par rapport aux concurrents des Etats membres de l’UE. Réduction des coûts d’une double évaluation de la conformité (Suisse et UE), gain de temps (time-to-market) pour les entreprises suisses. L’importation simplifiée en Suisse des produits de l’UE concernés a tendance à faire baisser les prix à la consommation.

En 2016, les exportations suisses à hauteur de 74 milliards de francs suisses ont bénéficié de l’accord, ce qui correspond à plus des deux tiers de toutes les exportations suisses vers le marché intérieur de l’UE. Les mises à jour permanentes de l’accord de reconnaissance mutuelle garantissent qu’il n’existe en pratique pas de barrières commerciales non tarifaires entre la Suisse et l’UE. Les Bonnes pratiques de fabrication pour les produits phar-maceutiques permettent à elles seules d’économiser entre 150 et 300 mil-lions de francs par an (Interpharma et DAE 2018). D’un point de vue suisse, la valeur économique de l’accord dans son ensemble – y compris le délai de mise sur le marché (time-to-market), la sécurité de l’emploi et la création de valeur sur site – devrait dépasser 1 milliard de francs.

Sans une mise à jour régulière de l’accord, son champ d’application sera de plus en plus limité. Dans les années à venir, par exemple, d’importantes réglementations concernant les produits de technologie médicale et les dia-gnostics in vitro seront mises en vigueur par l’UE. Sans reconnaissance de l’équivalence de la réglementation suisse, les exportations vers le marché le plus important seront rendues beaucoup plus difficiles.

Pour la première fois, l’accord-cadre institutionnel offrirait à la Suisse la possibilité de se défendre contre les restrictions d’accès au marché par l’intermédiaire du tribunal arbitral prévu. Cela renforcerait la pertinence des accords bilatéraux concernés pour les entreprises suisses et permettrait à ces dernières de se battre à armes égales avec leurs concurrents européens.

Conclusion

Une discussion partiale et réductrice au sujet de l’accord-cadre institutionnel risquerait de sous-estimer les avantages de cet accord pour la Suisse. Comparé à l’importance économique globale d’un accord de reconnaissance mutuelle ou d’un accord sur le marché de l’électricité, les coûts (supposés) d’ajustement des mesures d’accompagnement doivent être relégués au second plan. Il est important de ne pas perdre de vue les proportions économiques, de garder la tête froide en pesant les intérêts et de prendre des décisions basées sur des faits. Il s’agit de poursuivre le développement de la voie bilatérale approuvée par une majorité de l’électorat suisse.

Cette analyse peut être téléchargée sous : Evaluation de l’accord institutionnel avec l’UE – accent sur le marché du travail