Alors que dans les centres urbains et les zones aménagées, les terrains à bâtir sont rares, il existe en Suisse des réserves considérables de surfaces constructibles dans des régions périphériques ou mal équipées. La révision de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT) se propose de corriger ce déséquilibre. L’article ci-contre présente les arguments économiques qui plaident en sa faveur et débat de diverses questions relatives à sa mise en oeuvre.
La révision partielle de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT), qui sera soumise au peuple en mars 2013 comme contre-projet indirect à l’initiative pour le paysage, vise à assurer un meilleur développement du milieu bâti. Pour y parvenir, il ne s’agit pas tant d’instaurer de nouvelles règles que d’appliquer plus rigoureusement les prescriptions de la loi de 1980. Dans leurs plans directeurs, les cantons devront veiller à assurer le développement compact du milieu bâti, à le densifier et à limiter l’extension des surfaces urbanisées. Le dimensionnement des zones à bâtir sera soumis à des règles plus strictes. Avant de procéder à de nouveaux classements en zones constructibles, les cantons devront s’assurer que les terrains à bâtir existants sont bel et bien construits. Ils devront déclasser les zones à bâtir qui excédent les besoins de construction jugés probables pour les 15 ans à venir. Le financement par le prélèvement sur la plus-value est fixé à 20% au minimum et s’applique au moins aux nouvelles mises en zone à bâtir.
Le problème des réserves mal situées
Dans notre pays, les réserves de terrains constructibles sont terriblement mal réparties. Selon la statistique suisse des zones à bâtir pour 2012, entre 12 et 18% des quelque 230 000 ha actuellement classés comme telles (soit 28 000 à 41 000 ha) ne sont pas encore construits. Ces réserves seraient suffisantes pour accueillir entre 1,0 et 1,7 million d’habitants supplémentaires. Si l’on considère l’important potentiel de densification des surfaces déjà construites et les nouvelles affectations en cours, elles représentent même un excédent considérable. Selon la LAT de 1980, les communes sont autorisées à mettre en réserve des zones qui seront «probablement nécessaires à la construction dans les 15 ans à venir». Les surfaces dépassant cette limite sont par définition surdimensionnées. Les réserves de zones à bâtir sont donc suffisantes, mais très souvent mal situées. La plupart d’entre elles se trouvent dans des régions périphériques mal équipées1. À l’inverse, le terrain à bâtir est une denrée rare dans les centres urbains et les zones aménagées, où se concentre la demande. Les 2500 communes et 26 cantons s’étant déterminés en fonction d’intérêts particuliers et de critères très différents, l’offre et la demande de terrains à bâtir sont aujourd’hui en complète inadéquation sur le plan spatial. La très mauvaise distribution de cette ressource économique essentielle constitue le plus gros «boulet» de l’aménagement du territoire en Suisse.
Les coûts économiques d’une affectation inadéquate
La répartition calamiteuse des réserves de terrains à bâtir pose problème sur le plan économique comme en termes d’aménagement. Elle favorise la dispersion de l’habitat et une forte consommation de surfaces. Surtout, les zones à bâtir surdimensionnées maintiennent les prix des terrains très bas en périphérie, ce qui favorise la construction loin des centres, dans des lieux mal équipés. Cela se traduit aussi par des milliards de francs de dépenses infrastructurelles supplémentaires, répartis entre les coûts fixes d’équipement et ceux récurrents de la mobilité. Les uns comme les autres sont en Suisse massivement subventionnés par l’État; le degré d’autofinancement du trafic ferroviaire, par exemple, ne dépasse pas 40%. Au bout du compte, c’est donc le contribuable qui fait les frais de la mauvaise distribution des zones à bâtir. En termes de dépenses d’équipement, les coûts des zones à bâtir mal situées sont mis en évidence par une étude du Fonds national de la recherche (PNR54). Celle-ci passe en revue les coûts occasionnés par les infrastructures techniques des constructions en Suisse 2: pour le seul domaine des transports (routes nationales et chemins de fer) les besoins d’investissements dans des travaux d’extension (coûts récurrents non compris) sont estimés entre 79 et 88 milliards de francs d’ici à 2030. Si on laisse encore libre cours, pendant des décennies, au développement aberrant des réserves de zones à bâtir que l’on observe aujourd’hui suite au manque de coordination de l’aménagement du territoire, cela coûtera assurément beaucoup plus cher que les déclassements. Du reste, les coûts financiers de telles mesures n’en sont pas au plan macroéconomique. Les déclassements touchant les régions ayant des zones à bâtir surdimensionnées doivent être financés par des prélèvements sur la plus-value foncière liée aux nouveaux classements en zones à bâtir d’emplacements de valeur supérieure. On est donc en présence de transferts assurant une réallocation plus rationnelle des terrains à bâtir et un rapport plus harmonieux entre l’offre et la demande. La valeur ajoutée nette s’apprécie concomitamment, puisque les nouvelles surfaces mises en zone constructible rapportent davantage que les zones déclassées.
La taxe sur la plus-value: un instrument de réallocation
S’il est souhaitable de redistribuer les réserves de zones à bâtir, la taxe sur la plusvalue foncière semble être le bon ingrédient pour y parvenir. Le prélèvement d’une partie de la valeur ajoutée découlant des nouveaux classements en zones à bâtir permettra de financer les déclassements opérés ailleurs. Un calcul même approximatif donne une idée du potentiel financier d’une telle taxe: selon une enquête d’Avenir Suisse effectuée auprès des aménagistes cantonaux, près de 600 hectares (6 millions de m2) de nouvelles zones à bâtir voient le jour en Suisse chaque année. La plus-value afférente moyenne est de 300 francs le m2 , selon des estimations très prudentes3. La plus-value résultant de mesures d’aménagement produirait ainsi 1,8 milliard de francs par année. Une étude plus détaillée, réalisée à l’intention de l’Office fédéral du développement territorial (ARE), va dans le même sens4. La plus-value moyenne y est estimée à environ 400 francs le m2. Elle varie d’un canton à l’autre du fait de l’ampleur inégale des classements en zone constructible et des différents prix du sol. En se basant sur plus de 530 ha de terrains classés chaque année en zones à bâtir, le résultat dégagé est de quelque 2,1 milliards de francs (voir graphique 1). Le prélèvement de 20% au moins de la plus-value résultant des mesures d’aménagement, tel qu’il est prévu pas la LAT révisée, fournirait 427 millions de francs par an. Même si la loi aboutit à diminuer les nouvelles surfaces classées en zones à bâtir, des montants nettement plus élevés que celui-ci sont envisageables en appliquant un taux supérieur ou en soumettant à la taxe sur la plus-value les changements d’affectation ou les mesures de densification. Au total, on peut ainsi raisonnablement escompter 8 à 10 milliards de francs de recettes sur une période de 20 ans.
Minimiser les coûts des déclassements
Pour obtenir un redimensionnement effectif des zones à bâtir, il ne faut pas seulement réunir suffisamment de ressources grâce à la taxe sur la plus-value; il convient aussi de maintenir les coûts des déclassements dans certaines limites. Des recettes calculées sur la base d’un prélèvement de 25%5 permettraient en toute hypothèse de déclasser environ 10000 hectares dans l’ensemble de la Suisse d’ici à 2030. Les réserves excédentaires actuelles de zones à bâtir diminueraient de 36%, avec des résultats très inégaux d’une région à l’autre et à condition que les cantons affectent le produit de cette taxe aux déclassements (voir graphique 2). En pratique, suivant les situations et les mesures adoptées, le coût des déclassements devrait se réduire, ce qui accroîtrait du même coup le potentiel de dézonage par rapport aux calculs initiaux. Les coûts du déclassement baisseront également si l’on décide de dézoner seulement là où les surfaces constructibles abondent et où le prix du terrain est plutôt bas, ou si l’on choisit, au contraire, de mettre en zone constructible les lieux où le terrain à bâtir est rare et son prix élevé. L’écart de prix entre surfaces déclassées et classées atteint souvent 1 à 5 ou davantage. De même, le déclassement pourrait se trouver facilité par le fait qu’une partie des zones constructibles actuelles sont tellement surdimensionnées que l’on ne peut guère les considérer comme conformes à la LAT de 1980. Dans certaines situations, un déclassement sans indemnisation serait dès lors possible, comme le cas s’est d’ailleurs présenté après l’introduction de la LAT. L’initiative sur les résidences secondaires devrait également réduire les coûts des déclassements. En effet, les régions de montagne comptent de nombreuses zones à bâtir fortement surdimensionnées. Le coup d’arrêt porté à la construction de résidences secondaires va sensiblement réduire les prix des parcelles constructibles dans les régions touristiques, ce qui diminuera les prétentions en indemnisation pour déclassement. Cet effet est, cependant, en partie compensé par le fait que l’initiative en question accroît aussi le degré de surdimensionnement, car la surface des terrains jugés «probablement nécessaires à la construction dans les 15 ans à venir» s’en trouve réduite. Enfin, le coût des déclassements pourrait aussi baisser grâce à des incitations fiscales au déclassement volontaire. Cette mesure semble réaliste là où les prix du terrain à bâtir sont plutôt bas et où il ne faut pas s’attendre à des constructions dans un avenir prévisible. Elle l’est aussi si la détention de terrains à bâtir non construits est rendue plus coûteuse que celle de terres agricoles. Pour cela, deux mesures seraient utiles: la suppression des paiements directs agricoles – déjà controversés sur un plan purement économique – versés pour des terrains constructibles ainsi que l’imposition de terrains à bâtir selon leur valeur commerciale et non plus agricole. Il y a longtemps, du reste, que ce dernier point figure dans la loi sur l’harmonisation fiscale, mais à peine une moitié des cantons s’y sont pliés jusqu’ici.
Les grandes lignes d’un modèle de financement à trois échelons
Tous les facteurs d’une redistribution efficace des zones à bâtir sont ainsi réunis si la révision de la LAT surmonte l’épreuve du référendum: obligation de déclasser les zones à bâtir surdimensionnées, taux de prélèvement plancher sur les plus-values et précisions quant aux emplacements et à l’étendue des terrains pouvant être désormais classés en zone à bâtir. Il n’est pas interdit de perfectionner encore cette approche pour disposer d’un mécanisme efficace de remodelage des zones à bâtir. À cette fin, on peut songer par exemple à un modèle de financement à trois échelons, comme celui que propose Avenir Suisse:
- Chaque canton organiserait à l’interne un transfert de zones à bâtir entre ses communes. Dans celles qui ont trop peu de terrains libres, une partie de la plus-value découlant de nouveaux classements en zone constructible serait prélevée pour financer des déclassements dans les communes ayant des zones à bâtir excédentaires. La redistribution pourrait se faire par le biais d’un fonds cantonal.
- Les cantons qui se retrouveraient après cela avec un solde net de zones à bâtir excédentaires devraient, pour la plupart, financer les déclassements de leurs propres deniers, par exemple à hauteur des deux tiers. Ils assumeraient ainsi les erreurs du passé, puisque les zones à bâtir surdimensionnées enfreignent le droit fédéral en vigueur depuis 1980 et doivent être de facto déclassées, à plus forte raison au regard de la jurisprudence constante appliquée par le Tribunal fédéral en la matière.
- Le reste des paiements compensatoires nécessaires – soit un tiers dans ce modèle – pourrait être versé par la Confédération. Le principe de causalité se trouverait, là aussi, satisfait puisque la Confédération porte une part de responsabilité pour avoir accepté les plans directeurs des cantons et légalisé ainsi des zones à bâtir surdimensionnées qu’il faut à présent déclasser contre indemnisation.
Des subventions fédérales ne devraient être accordées qu’aux cantons qui taxent la plus-value au-delà du minimum de 20% prévu par le droit fédéral ou à ceux qui soumettent les zones à densifier et les changements d’affectation à la taxe sur les plusvalues en attribuant la totalité de ces recettes à des déclassements. Les coûts incombant à la Confédération s’en trouveraient diminués. Il est judicieux de faire porter aux cantons la responsabilité principale des déclassements: leurs compétences sont vastes en matière d’aménagement du territoire et cela les incite à maintenir les coûts occasionnés à un niveau aussi bas que possible. Ces considérations financières incitent également à étendre sur 20 à 30 ans au moins le processus de remaniement des zones à bâtir. Sur une telle période, le problème se résoudra en partie de lui-même avec la progression des constructions. Pour les cantons ayant des zones constructibles particulièrement surdimensionnées, on pourrait envisager des dispositions applicables aux cas de rigueur, par exemple sous la forme d’un allongement des délais.
Le problème des flux financiers différés
Si la LAT révisée entre en vigueur, les nouveaux instruments de redistribution des réserves de zones à bâtir seront certes disponibles, mais pas immédiatement opérationnels. À compter de l’adoption du texte révisé, les cantons auront cinq ans pour adapter leurs dispositions. Ils auront cependant tout intérêt à accélérer la procédure, la surface totale de leurs zones à bâtir étant gelée jusqu’à l’application du nouveau droit. Il faudra aussi compter avec des décalages dans le temps, étant donné que le prélèvement sur la plusvalue ne s’appliquera qu’aux terrains nouvellement classés en zone à bâtir et seulement en cas de valorisation (autrement dit de construction ou de vente). Le prélèvement sur la plus-value ne produira donc pas de recettes substantielles avant cinq à dix ans. Pour procéder avant ce terme à des déclassements de zones à bâtir surdimensionnées, il faudrait recourir à des fonds d’une autre provenance. On pourrait imaginer un prêt de la Confédération aux cantons à taux favorable et amortissable sur dix à vingt ans. Ce serait en quelque sorte un coup de pouce financier consenti pour faciliter le règlement du plus gros problème économique légué par l’aménagement du territoire en Suisse.
Conclusion
D’un point de vue économique, les aberrations qui ont marqué l’allocation des réserves de zones à bâtir pèsent lourdement sur l’aménagement du territoire suisse. La révision partielle de la LAT offre une base pratique pour leur redistribution spatiale. La clé de la réussite réside, toutefois, dans la mise au point d’un régime de prélèvement sur la plus-value offrant un mécanisme général de financement qui permette de redimensionner les zones à bâtir hypertrophiées. L’opération apparaît certes coûteuse de prime abord, mais renoncer au reclassement le serait davantage sur le plan économique.
Cet article a paru dans «La Vie économique» du 18 février 2013.
Il est aussi disponible sous format PDF.