Presque chaque tâche de l’État part d’une bonne intention. On veut développer l’accueil extrafamilial des enfants, garantir l’approvisionnement en denrées alimentaires produites localement ou encourager le développement de l’énergie solaire. De l’intention naît un mandat, du mandat une règle. Et pour que la règle s’applique au quotidien, il faut des personnes qui l’appliquent et en contrôlent le respect. Au fil du temps, ces personnes finissent par identifier ce qui pourrait encore être réglementé ou soutenu. Une réglementation en appelle une autre. C’est ainsi que l’administration croît, année après année.
Les chiffres le montrent clairement: depuis l’an 2000, l’administration publique a progressé d’environ de moitié, presque deux fois plus vite que la population. Et ceci coûte cher. Selon une étude de l’Institut de politique économique suisse, la Confédération verse, à qualifications comparables, des salaires supérieurs de 11,7 % aux salariés du secteur privé. Des effectifs en hausse et des salaires supérieurs à la moyenne coûtent cher aux contribuables.
Plusieurs politiciens bourgeois souhaitent donc contrer cette tendance. Ainsi, les Jeunes libéraux-radicaux récoltent actuellement des signatures contre la croissance de l’administration fédérale. Leur initiative demande que les dépenses de personnel de la Confédération n’augmentent pas plus vite que le salaire médian suisse. Elle inclut explicitement les prestataires externes et les autorités indépendantes telles que l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA).
Les initiants soulèvent ainsi une question fondamentale : qu’est-ce qui relève de l’État, et donc de l’emploi public ?
Mesurer correctement l’emploi public
Dans le débat public, on fait souvent preuve de trop peu de nuance. On se réfère souvent uniquement aux employés de la Confédération, qui représentaient environ 39 000 postes à plein temps en 2025. Ce chiffre ne reflète cependant qu’une petite partie du secteur public suisse : il exclut les cantons et les communes, et il ne représente pas l’État dans son ensemble. Pour mesurer l’emploi public dans sa globalité, il faut prendre en compte trois niveaux.
Le premier est l’administration publique au sens strict. Plus de 180 000 personnes y travaillent actuellement, soit environ 4 % de l’ensemble des actifs. Elles exercent des tâches régaliennes : elles administrent, régulent ou contrôlent. C’est ce chiffre est au centre de l’attention politique. Il s’agit aussi des postes que les responsables politiques pilotent directement.
Le deuxième niveau comprend les autres employés de l’État : enseignants, chargés de cours ou infirmiers. En général, ces personnes figurent aussi sur la fiche de paie de l’État, mais elles ne travaillent pas dans un bureau administratif. Elles exercent dans un hôpital ou dans une salle de classe. Si on en tient compte, alors une personne sur dix travaille pour l’État.
Le troisième groupe est le plus sous-estimé. Il comprend les entreprises que l’État finance ou contrôle, mais dont les salariés ne figurent pas sur sa liste de paie. C’est le cas, par exemple, des entreprises de transport concessionnaires ou de La Poste. Si l’on inclut ces entreprises dans l’emploi public, on arrive alors à environ un million de personnes, soit 23 %, soit presque une personne sur quatre.
Une tendance se dessine : plus on s’éloigne de l’administration centrale, moins l’ensemble ressemble à l’État. La plupart des gens ne parlent que de la pointe de l’iceberg. Peu nombreux sont ceux qui prêtent attention à la partie immergée.
Un État mince en apparence
Or, cette part cachée représente une grande partie de l’emploi public et représente des secteurs entiers. Dans le domaine de la santé et du social, une grande partie est financée par des fonds publics. Le secteur de l’électricité et du transport ferroviaire sont eux aussi entre les mains de l’État : à l’exception du Matterhorn Gotthard Bahn et de la Jungfraubahn, il existe presque aucun chemin de fer qui n’appartienne pas aux pouvoirs publics. Même les agriculteurs ne sont pas de simples entrepreneurs privés : près de la moitié du revenu agricole provient de fonds publics. Statistiquement, le paysan suisse est donc un fonctionnaire à mi-temps.
La croissance du secteur lié à la Confédération s’explique en partie par l’externalisation, ces dernières décennies, de vastes pans de l’administration, notamment sous l’influence du New Public Management : des offices sont devenus des établissements de droit public, puis des sociétés anonymes. Depuis, les hôpitaux publics, les entreprises de transport et les fournisseurs d’énergie apparaissent souvent comme des sociétés anonymes. Dans les statistiques, ils figurent comme des entreprises et non comme des organisations étatiques. Or, cela ne change pas grand-chose à l’influence et au contrôle que l’État exerce sur ces organisations.
L’État externalise, mais ne disparait pas
La liste de ces externalisations de mandats étatiques est longue. Les CFF, par exemple, sont devenus en 1999 une société anonyme de droit public, suivis par La Poste en 2013. Des hôpitaux comme l’Hôpital cantonal d’Aarau ou l’Hôpital cantonal de Lucerne ont été transformés en sociétés anonymes. Les grandes entreprises électriques, comme Axpo ou BKW, appartiennent majoritairement aux cantons, mais se présentent comme des entreprises « normales ».
Ces externalisations font que les entreprises concernées ne figurent plus dans les statistiques officielles de l’emploi public. Ainsi, l’emploi au sein du Département fédéral de l’intérieur (DFI) a diminué d’environ 5500 postes à plein temps lorsque les EPF ont été rendues autonomes en 1998. Mais l’État n’a pas diminué pour autant : il a simplement revêtu une autre forme juridique.
De telles externalisations présentent certes des avantages : les entreprises peuvent être gérées de manière plus entrepreneuriale, et les coûts du service public n’apparaissent plus cachés dans le budget général de l’État. En revanche, deux effets n’ont pas été produits : les externalisations n’ont pas stoppé la croissance de l’emploi public dans son ensemble, et elles ont même réduit la transparence. Les données concernant le secteur lié à la Confédération sont donc lacunaires, et il manque des séries chronologiques fiables.
Mais quiconque prend la peine d’inclure ce secteur constate que l’activité étatique a aussi crû là où les statistiques ne la recensent pas. L’État croît donc à deux endroits : de façon visible dans l’administration centrale, et de façon plus discrète dans le secteur lié à la Confédération.
Freiner la croissance l’État dans son ensemble
Pour freiner cette croissance, il faut donc tenir compte de l’État dans sa globalité. Celui qui ne voit que la pointe de l’iceberg croit à tort que l’État est limité. Il faut analyser la surface cachée pour en saisir toute son ampleur. L’initiative des Jeunes libéraux-radicaux mérite d’être saluée sur ce point : elle inclut délibérément les prestataires externes et les autorités indépendantes, ce qui complique le contournement le plus évident, à savoir externaliser davantage.
Il est toutefois impossible d’empêcher totalement tout contournement. Si la croissance est freinée à un endroit, elle peut se poursuivre ailleurs, par exemple dans les entreprises liées à la Confédération ou à travers des subventions versées à des privés. Un « frein à la croissance de l’État » n’a d’effet que s’il repose sur une mesure aussi complète que possible de l’empreinte étatique. Il faut pour cela disposer de statistiques sur l’emploi couvrant les trois niveaux de l’État, avec des critères clairs distinguant l’administration centrale, l’administration décentralisée, les autres employés de l’État et le secteur lié à la Confédération. Les comptes consolidés de la Confédération fournissent déjà quelques indications, mais reste eux aussi imprécis. Or, pour limiter l’État efficacement, il faut d’abord en mesurer l’ampleur dans sa totalité.
Cet article a été publié (en allemand) le 14 septembre 2026 dans le magazine Schweizer Monat.
