Le mandat de politique monétaire, sur lequel se base l’indépendance d’une banque centrale, peut être interprété au sens large ou étroit du terme, comme le montrent les décisions de la Banque centrale européenne (BCE) depuis le début de la crise financière. En Suisse aussi, dans le contexte de l’abolition du taux plancher, des voix se sont élevées pour critiquer les pleins pouvoirs de la Banque nationale suisse (BNS). L’indépendance et la crédibilité de la BNS sont cependant décisives pour la confiance en la politique monétaire.
La Banque centrale européenne, mais aussi la Banque nationale suisse, sont critiquées en raison de leur indépendance prétendument trop grande. L’ère des banques centrales indépendantes est encore relativement récente en Europe. Elle a débuté après la fin de la Seconde Guerre mondiale, lorsque les USA imposèrent à l’Allemagne, alors en proie à une forte inflation, une banque fédérale indépendante à qui devait incomber la garantie de la stabilité monétaire. D’après Rainer Hank, chef de la rédaction économique de la «Frankfurter Allemeine Sonntagszeitung», cette idée fut rapidement adoptée par les Allemands comme leur propre idée et allait servir plus tard de modèle lors de la création de la BCE. La croyance selon laquelle une commission indépendante d'experts financiers dotée d'un mandat clair prendrait les décisions les plus favorables à l'économie en matière de politique monétaire semblait inébranlable – contrairement à des politiciens guidés par leurs intérêts et lorgnant sur des voix d'électeurs.
En Suisse, la question de l’indépendance de la BNS n’a joué un rôle que relativement tard. Sa tâche principale était, conformément à la loi sur la Banque nationale de 1905, de veiller à un approvisionnement de l’économie en billets de banque adapté aux besoins du commerce, de même qu’à un trafic des paiements ordonné. Dans l’ancien système monétaire de libre convertibilité des billets en monnaie, la BNS ne jouait pas un rôle monétaire réel au sens moderne du terme (voir : Baltensperger: Le franc suisse – L’histoire d’un succès). Ce n’est qu’avec le passage d’un régime de change fixe à un change flexible en 1973, et donc à un politique d’autonomie monétaire, que la question de l’indépendance de la BNS s’est vue placée au centre de l’attention politique. Elle a finalement été concrétisée avec la loi sur la Banque nationale du 1er mai 2004.
Repolitisation de la politique monétaire
Le mandat de politique monétaire, sur lequel se base l’indépendance d’une banque centrale, peut être interprété au sens large ou étroit du terme, comme le montrent les décisions de la Banque centrale européenne (BCE) depuis le début de la crise financière en 2007. Par conséquent, le concept d’une banque centrale indépendante de la politique et du Parlement, qui fonctionne pour ainsi dire comme un dictateur bienveillant, ne va pas sans controverse dans certaines sphères de la politique et du monde académique. C’est ainsi que la BCE se retrouve à présent sous le feu des critiques de toutes parts, et cela principalement en Allemagne. Il lui est reproché d’outrepasser son mandat par une politique monétaire non conventionnelle, d'exercer une politique de redistribution politiquement non légitime et d'abuser de ses privilèges. Même le prudent journal «Frankfurter Allgemeine Zeitung» faisait remarquer il y a peu que l'indépendance de la BCE, longtemps considérée comme un tabou, n’était pas exempte de risques et d’effets secondaires. A cet égard, elle citait précisément Walter Eucken, une personnalité emblématique de l’Ecole de Fribourg, le prenant pour témoin que les experts aussi n’étaient pas dépourvu d’intérêts, de fausses théories ou encore pire de leur propre ignorance. Raison pour laquelle on ne devrait pas laisser carte blanche aux dirigeants de la politique monétaire.
En Suisse aussi, dans le contexte de la suppression du taux plancher du franc face à l’euro, des voix se sont élevées, surtout de la gauche, pour critiquer les pleins pouvoirs de la BNS. Des décisions ayant une portée économique énorme seraient prises par une élite de dirigeants n’ayant pas été élue et sans légitimation démocratique. Le principe de l’auto-limitation de la politique et du Parlement engendré par le transfert de la politique monétaire à une banque nationale indépendante devrait être corrigé. Que penser de ces revendications ?
De grandes différences entre la BNS et la BCE
Grâce à l’indépendance de la BNS, la politique monétaire était jusqu’à présent le pilier le plus solide et le plus fiable de la politique économique suisse et il ne faudrait pas l’ébranler de manière inconsidérée et imprudente. Le mandat dual de la BNS avec la stabilité du pouvoir d’achat de la monnaie comme objectif principal et le soutien à la conjoncture comme tâche secondaire – dans la mesure où cela est compatible avec le premier objectif – est clair et laisse suffisamment de marge de manœuvre à l’institut d’émission. A la différence de la BCE, la BNS a constamment interprété la stabilité des prix à plus long terme et elle ne s’est jamais accrochée à un objectif d’inflation d’une année ou deux.
Cependant le mandat de politique monétaire de la BNS n’est naturellement pas gravé dans la pierre. De nouvelles politiques ont vu le jour au cours de la récente crise financière et de la dette publique. Pour la Suisse, la stabilité financière et l’analyse du bilan de la banque centrale importent avant tout. Ainsi, la réglementation et le contrôle macro-prudentiels (une marge de sécurité anticyclique en matière de capitaux, des ratios prêt/valeur ou des restrictions pour les opérations de crédit) revêtent aujourd’hui une importance plus grande. Les mesures macro-prudentielles complètent ou remplacent les intérêts en tant qu’instrument de stabilisation dans un environnement à faibles taux d’intérêts et ont en outre l’avantage de ne pas avoir des effets sur le système financier dans son ensemble mais de façon ciblée. Dans ce contexte, Avenir Suisse plaide cependant pour un partage des tâches encore plus clair entre régulation macro- et micro-prudentielle (cf. article de Rudolf Walser du 29.01.2015 seulement en allemand) que ce n’est le cas aujourd’hui. La première devrait dépendre exclusivement du domaine de compétence de la BNS, la seconde à la seule responsabilité de la FINMA. L’analyse du bilan de la banque centrale est intervenu surtout en lien avec la croissance de l’actif total de la BNS.
Plus le mandat est limité, mieux c’est
La base de l’indépendance opérationnelle de la BNS est sa crédibilité. Cela implique un mandat limité avec des objectifs clairs et une obligation transparente de rendre des comptes. Mais plus une banque centrale assume de tâches ou plus on lui en demande, car l’Etat ne veut pas faire face à ses devoirs de réformes financière et politique, plus le risque d’une surcharge de la politique monétaire est grand. Cette évolution peut être observée de façon saisissante au sein de la BCE. Si son mandat était initialement limité à la stabilité des prix, d’autres éléments sont venus s’y ajouter au cours de la crise financière et de la crise de la dette, tels que la stabilité financière, le maintien de la zone euro, la surveillance des banques et des devoirs politiques comme la troïka. Parallèlement à cela, la pression politique a continuellement augmenté sur la BCE.
Ce qu’Avenir Suisse a soutenu sans relâche dans son catalogue d’idées demeure inchangé : en assurant la stabilité monétaire et financière, la BNS et la FINMA gèrent des biens publics centraux, si bien que leur indépendance et leur crédibilité sont cruciales. En Suisse, il n’y aucune raison d’ébranler l’indépendance de la BNS et de mettre en jeu à la légère le capital de confiance de l’institut d’émission avec une politisation de la politique monétaire.