La Constitution fixe à la Confédération des plafonds pour l’impôt sur le revenu (11,5 %), l’impôt sur le bénéfice (8,5 %) et la TVA (8,1 %). Toute hausse doit obtenir la double majorité du peuple et des cantons. En revanche, les cotisations salariales des assurances sociales échappent à cette exigence. Celles-ci peuvent être relevées à la majorité simple du Parlement. Seul le référendum facultatif s’applique : encore faut-il qu’un comité réunisse les signatures nécessaires et, même dans ce cas, seule la majorité simple du peuple tranche.

Ce mécanisme pose problème, car les cotisations AVS, AI et APG agissent économiquement comme des impôts : les prestations sont plafonnées, les cotisations ne le sont pas. Dans l’AVS, le poste le plus important, la population active finance en outre les rentes en cours des retraités. Ils ne se constituent pas de capital individuel pour leurs propres droits. Conséquence : une forte redistribution. Malgré cela, les prélèvements AVS sont soumis à des obstacles démocratiques moins importants que les impôts classiques.

Pratique pour les politiques

«Cette asymétrie crée des mauvaises incitations», explique Michele Salvi, auteur principal de l’étude. «Les politiques préfèrent financer de nouvelles dépenses sociales à travers la fiche de salaire plutôt qu’à travers les impôts. Non pas pour des raisons objectives, mais parce que les obstacles sont moindres». Deux exemples récents illustrent ce mécanisme :

  • Lors du financement de la 13e rente AVS, le Conseil des Etats a délibérément découplé l’augmentation de la TVA et celle des cotisations salariales en juin 2025. Une partie du financement pourrait ainsi être assurée par des cotisations salariales plus élevées, même si l’augmentation de la TVA échoue lors du référendum obligatoire. La conseillère fédérale Elisabeth Baume-Schneider a d’ailleurs explicitement déclaré au Conseil des Etats qu’il convenait de «renoncer à un lien juridique, afin qu’au moins une partie des coûts puisse être financée par une augmentation des cotisations». Le Conseil national s’est toutefois prononcé en faveur d’un lien juridique. La balle est désormais dans le camp du Conseil des Etats.
  • Pour des raisons d’économies, le Conseil fédéral et le Conseil des Etats avaient initialement rejeté la transformation du financement initial des crèches en une nouvelle allocation pour la garde d’enfants. Un financement par les recettes fiscales fédérales aurait nécessité un référendum à double majorité. Le Parlement a plutôt décidé de transférer le financement de la Confédération aux cantons. Ces derniers devraient obtenir les fonds nécessaires grâce aux cotisations des employeurs. A noter : le Parlement peut désormais utiliser les recettes fiscales auparavant dédiées au financement des crèches pour d’autres dépenses.

Une charge élevée qui pèse sur la population active

Les récentes décisions mettent en lumière un schéma récurrent : tant que les cotisations salariales à caractère fiscal peuvent être relevées plus facilement que les impôts sur le plan institutionnel, les politiques sont incités à financer de nouvelles dépenses à travers les fiches de salaire. Dès lors, la charge additionnelle pèse uniquement sur la population active.

Il suffit de jeter un coup d’œil aux prochaines réformes pour se rendre compte de la dimension que cela peut prendre. Dans le cas extrême où tous les projets, de la 13e rente AVS à l’initiative pour un congé familial, seraient financés par des cotisations salariales, cela correspondrait à une hausse des cotisations salariales d’environ 2,6 points de pourcentage. Pour un salaire médian de 87 977 francs, cela représenterait 1130 francs par an pour l’employé et autant pour l’employeur, soit un total de 2260 francs par contrat de travail.

Inscrire un frein aux cotisations salariales dans la Constitution

Pour corriger l’asymétrie actuelle, Avenir Suisse propose donc d’inscrire un plafond pour les cotisations salariales à caractère fiscale dans la Constitution, de la même manière que les plafonds fiscaux existants. Toute augmentation au-delà de ce plafond nécessiterait la double majorité du peuple et des cantons.

«Aujourd’hui, la Constitution protège mieux les contribuables que la population active», souligne Michele Salvi. «Un frein aux cotisations salariales supprime cette inégalité de traitement». Les cotisations salariales à caractère fiscal bénéficieraient ainsi à l’avenir des mêmes exigences démocratiques que les impôts.