Les cantons contributeurs et bénéficiaires se sont sérieusement disputés au premier semestre 2015. Au cœur de la controverse : le projet du Conseil fédéral de réduire la dotation fédérale de CHF 330 millions (soit environ 8 %), motivé par le fait que le but initial de la péréquation – chaque canton devrait pouvoir disposer d’au moins 85% du revenu fiscal moyen suisse par habitant – avait été largement dépassé ces dernières années. Sans surprise, la majorité politique formée par les cantons bénéficiaires a contré ce projet et imposé une réduction de la dotation fédérale de CHF 165 millions (4 %), ce qui ne peut pas être considéré comme un compromis satisfaisant. Ceci démontre que l’adaptation pratiquée tous les quatre ans n’est pas fondée sur des critères factuels, mais qu’elle est le jouet des intérêts financiers des cantons – un jeu qui sera toujours dominé par les cantons bénéficiaires.
Augmentation plutôt que réduction pour 2016
La Confédération a récemment publié les chiffres de la péréquation pour 2016. Celui qui espérait y retrouver au moins la réduction de 4 % devait se frotter les yeux avec incrédulité : au lieu d’être réduite, la contribution de la Confédération et celle de l’ensemble des cantons contributeurs sont en augmentation de 1,2 %. Désormais, le montant de la péréquation des ressources sera de CHF 3,87 milliards (CHF 3,82 milliards en 2015).
Cette surprenante augmentation s’explique par le calcul du potentiel de ressources. Celui-ci se compose (sommairement décrit) de la somme pondérée des revenus et fortunes imposables des personnes physiques, auxquels s’ajoutent les bénéfices des entreprises. Comme les fortunes sont nettement moins fortement imposées que les revenus, elles sont intégrées dans le calcul avec un coefficient (facteur alpha) très réduit. Mais ce coefficient a été presque doublé pour la période 2016-2019, passant de 0,8 % actuellement à 1.5 %. En substance, ce pas est tout à fait correct, car les fortunes imposables étaient jusqu’à présent trop faiblement prises en compte dans le potentiel de ressources, ce qui avantageait les cantons ayant de nombreux habitants riches (cf. le graphique 4 du poster Qui paie, qui reçoit ?). Cependant, la mesure a des effets comptables importants : alors que la péréquation prend en considération pour 2015 un montant total des « fortunes déterminantes » (mesurées en 2011) de CHF 11,8 milliards, ce même total pour ces mêmes fortunes sera évalué à CHF 22,1 milliards dans la péréquation 2016. Le potentiel de ressources total est ainsi gonflé de 4% par rapport au statu quo (l’augmentation est au total de 5,2 % si l’on y ajoute la croissance naturelle du potentiel). Comme la loi ne fait pas dépendre la dotation de la péréquation financière des besoins de distribution, mais prévoit que celle-ci se développe parallèlement au potentiel des ressources, l’augmentation de cette dernière entraîne automatiquement une augmentation de la dotation de 4 %.
4 % ? N’est-ce pas le pourcentage de baisse décidé sur la dotation globale de la Confédération ? Absolument. Retour à la case départ. Une modification comptable – qui n’a en rien modifié le substrat fiscal effectif des cantons, il faut le relever ! – anéantit en toute discrétion le compromis minimal décidé à l’issue d’un gros vacarme politique. C’est une démonstration exemplaire des effets bizarres que peut générer le lien automatique établi entre le développement du potentiel de ressources et l’augmentation de la dotation globale.
Les objectifs sont dépassés
Il serait plus sensé de fixer la dotation globale de manière à ce que le plus pauvre en ressources potentielles (actuellement Uri) se retrouve exactement à 85 % du revenu fiscal moyen. Avec la dotation effective actuelle, le canton d’Uri atteindra déjà 87,3 % pour 2016, une nouvelle valeur record.
Le graphique ci-dessus démontre aussi que la péréquation financière a dépassé les objectifs qui lui sont assignés. Il montre avec quelle intensité les cantons exploitent fiscalement leur potentiel de ressources dans les différentes catégories (ratio entre le revenu fiscal effectif et le potentiel de ressources déclaré). En 2012, pour la première fois, les cantons bénéficiaires ont utilisé leur potentiel de ressources moins intensément que les cantons contributeurs ! (2012 est l’année la plus récente pour laquelle ces données sont disponibles ; de plus, elle est avec 2010 et 2011 l’année de référence pour la péréquation dès l’année prochaine).
- Les entreprises sont depuis longtemps déjà moins imposées par les cantons bénéficiaires que par les cantons contributeurs. Ceci ne signifie pas qu’ils nagent dans le luxe, mais est l’expression de tentatives pour compenser l’absence d’avantages géographiques compétitifs naturels par des taux d’impôts bas.
- Pour la fortune, l’exploitation par les cantons bénéficiaires est nettement plus basse que celle pratiquée par les contributeurs. Ceci n’est pas surprenant : en raison de la forte progression de l’imposition sur la fortune, les cantons ayant de nombreux habitants riches ont – toutes choses égales par ailleurs – un taux de revenus fiscaux effectifs plus élevés que dans les cantons plus pauvres.
- L’effet de la progressivité joue aussi un rôle, mais plus réduit, dans l’imposition sur le revenu. Un taux d’exploitation identique entre deux cantons ne signifie pas nécessairement que l’imposition effective soit identique pour un même revenu. Mais ceci n’affaiblit pas du tout l’affirmation que l’écart entre contributeurs et bénéficiaires se réduit.
Satisfaire l’esprit de la loi
Un taux d’exploitation fiscal plus bas ne signifie donc pas automatiquement que la charge fiscale effective soit plus basse. Toutefois, malgré cette cautèle, le graphique démontre que l’écart entre cantons contributeurs et bénéficiaires s’est déjà fortement réduit avant 2012. Suite aux augmentations d’impôts que certains cantons contributeurs se sont sentis «forcés» à décider suite à l’augmentation de leur contribution dans la péréquation, cet écart va continuer à se réduire, voire même augmenter, mais en faveur des cantons bénéficiaires. L’argument d’une augmentation de l’écart avancé par certains représentants des cantons bénéficiaires dans le débat politique doit donc être catégoriquement rejeté.
Le but d’équilibrage à 85 % (dont le potentiel effectif de réalisation était fortement mis en doute lors de l’élaboration de la péréquation intercantonale) pourrait être atteint par une redistribution globale réduite de CHF 644 millions (la dotation globale passerait de CHF 3,87 à 3,23 milliards). Celle-ci ne mettrait aucunement en péril tous les autres objectifs du système de péréquation. Bien au contraire : la réduction de la dotation globale, bien trop longtemps repoussée, permettrait de mieux concrétiser deux objectifs du système de péréquation ancrés dans la loi, à savoir le renforcement de l’autonomie financière des cantons et de leur compétitivité fiscale (art. 2 lett. a et c Loi sur la PFCC).
