L’étendue admissible de l’immigration relèvera à l’avenir de la compétence des milieux politiques. Une définition basée sur des règles pourrait restreindre l’influence des intérêts particuliers et limiter la bureaucratie.
Avec la révision de la Constitution du 9 février 2014, la détermination de l’étendue et de la structure de l’immigration relève de la compétence des milieux politiques. Au niveau opérationnel, la fixation des chiffres maximaux est présumée laissée à la discrétion du Conseil fédéral et des autorités. Une telle politique discrétionnaire de l’immigration peut présenter des inconvénients: arbitraire, influence d’intérêts particuliers et lobbying, bureaucratie, inflexibilité et inefficience figurent parmi les risques. Un contingentement global associé à des règles pourrait restreindre ces inconvénients.
L’immigration en Suisse est depuis toujours pour une grande part un reflet de l’évolution économique. Du point de vue net, donc déduction faite de l’émigration, elle a atteint ses points culminants pendant les phases de reprise – lorsque la demande de main-d’oeuvre augmentait – et diminuait de nouveau pendant les ralentissements.
Toutefois depuis 2001, le bilan migratoire augmente fortement: la population résidente étrangère permanente a augmenté en moyenne de 66 000 personnes par année entre 2001 et 2013, selon des données de l’Office fédéral des migrations. Entre 1990 et 2000, l’augmentation annuelle ne s’élevait qu’à 34 000, donc environ la moitié. Une césure a été causée en 2007 par l’entrée en vigueur intégrale de l’Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) avec l’Union européenne (UE): le bilan migratoire d’environ 100 000 l’année suivante, en 2008, a été l’un des plus élevés jusque-là. Depuis lors, l’immigration demeure à un niveau élevé constant, avec un nombre net de plus de 75 000 personnes par an (v. graphique).
La relation entre la conjoncture et l’immigration est interdépendante. D’une part, une évolution évolution favorable de l’économie attire les immigrants; cela vaut surtout lorsque d’autres économies nationales ne connaissent pas une expansion aussi forte. D’autre part, l’immigration peut renforcer une reprise. Il se crée un mouvement en spirale. Or, au cours des dernières années, l’octroi réciproque de la libre circulation des personnes s’est ajouté à la perte d’attractivité de l’Europe, luttant contre la crise, face à la Suisse – les chiffres élevés de l’immigration ne sont donc guère surprenants.
Critères pour la hauteur du contingent
Pour la fixation du contingent global, il faut tenir compte des besoins de l’économie, conformément à la Constitution. Ces besoins pourraient être estimés au moyen d’enquêtes auprès des entreprises. Toutefois, il faut dans ce cas s’attendre à ce que les entreprises déclarent un besoin exagéré, pour des raisons stratégiques. L’immigration «nécessaire» pourrait aussi être estimée au moyen de modèles macroéconomiques. Quoi qu’il en soit, de telles méthodes n’offriraient que des points de repère approximatifs.
Par ailleurs, l’effectif des étrangers ne dépend pas seulement de l’immigration brute, mais également de la sédentarité de la population étrangère, respectivement de l’émigration. Celle-ci ne peut guère être contrôlée. Des formes d’autorisation plus courtes et plus sévères, qui permettraient une meilleure planification de l’émigration, ne sont pas judicieuses et équivaudraient à une réintroduction du statut de saisonnier. Au début de tout contingentement figure une hauteur globale définie de façon discrétionnaire. Les méthodes présentées dans la vue d’ensemble ciaprès ont pour but d’aider à déterminer cette grandeur cible de la manière la plus simple, la plus planifiable et la plus flexible possible.
1. Limite supérieure annuelle absolue
La forme la plus simple de limitation est pratiquée aujourd’hui en Suisse pour la migration en dehors de l’UE/AELE: une limite supérieure absolue de l’immigration par année. Le Conseil fédéral a fixé un tel contingent pour la première fois en 1970, dans le cadre de ce qu’on appelle le plafonnement global. Il a défini ce contingent chaque année sur la base de l’émigration et des décès des étrangers exerçant une activité lucrative au cours de l’année précédente, dans le but de maintenir constante la part d’étrangers. Les naturalisations et les mariages avec des citoyens suisses étaient également pris en compte dans la définition de la grandeur cible. Le plafonnement global a manqué la réduction escomptée de l’immigration nette. En raison du regroupement familial et de la conversion des autorisations en permis d’établissement de longue durée, jusqu’en 1999, seul un cinquième environ du flux d’immigration annuel était concerné par les contingents. Le plafonnement global a posé la première pierre du contingentement en vigueur aujourd’hui pour les États hors de l’UE/AELE. Le Conseil fédéral fixe les chiffres maximaux en prenant en considération la situation économique et le marché de l’emploi. Les exigences des cantons et des partenaires sociaux sont également prises en compte dans sa décision.
Après l’application intégrale de l’ALCP en 2007, le Conseil fédéral a relâché progressivement le contingentement pour les immigrants des États de l’UE/AELE. En 2013, il a toutefois marqué un tournant en raison de la forte immigration: la clause dite de sauvegarde fixera à nouveau des contingents d’ici à mi-2014, également pour les États de l’UE-17 qui en étaient exemptés auparavant: la limite supérieure se situe à quelque 53 700 autorisations de longue durée pour les personnes exerçant une activité lucrative (catégorie B). Pour les États de l’UE-8 (Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Slovaquie, Slovénie, République tchèque et Hongrie), elle est à 2180 permis B, pour les États de l’UE-2 (Bulgarie et Roumanie) à 885, et pour les immigrants de tous les autres pays, à 3500 au total. Ces chiffres n’englobent pas les contingents pour les résidents de courte durée.
L’avantage de la poursuite de cette pratique pourrait être que la Confédération a acquis une assez grande expérience en la matière au cours des années écoulées. Les taux d’épuisement actuels des contingents donnent une indication des fluctuations de la demande dans l’économie. En revanche, l’inconvénient d’une attribution au cas par cas est la possibilité restreinte de réaction aux évolutions conjoncturelles. Le Conseil fédéral a certes autorisé à court terme par le passé des augmentations ultérieures. Mais ceci restreint fortement la sécurité de planification des entreprises. La fixation annuelle est exposée à une forte pression politique et influencée par des intérêts particuliers régionaux et spécifiques à un secteur.
2. Rattachement à d’autres indicateurs
Au lieu d’être basée sur l’appréciation du Conseil fédéral et de l’administration, la limitation de l’immigration nette pourrait également être basée sur des règles. Elle pourrait ainsi être rattachée par exemple à la population résidente permanente ou au bilan migratoire moyen de l’UE.
Entre 1990 et 1999, l’immigration nette annuelle a varié en moyenne d’environ 0,5 % de la population résidente permanente. Entre 2000 et 2013, elle était d’approximativement 0,85 %. Si l’on prend uniquement la période entre 2007 et 2012, le bilan migratoire était même de 1,05 % en moyenne de la population résidente permanente. Si on limitait ce bilan migratoire, une immigration nette se poursuivrait bien entendu, mais justement dans une étendue plus faible qu’au cours des dernières années. On pourrait rattacher désormais ce bilan, au lieu de le fixer à nouveau chaque année, à la croissance naturelle de la population résidente suisse (excédent de naissances). Cela soustrairait la fixation du bilan permis à l’appréciation de l’administration, mais également à la pression politique des différentes parties intéressées. Cependant, ce couplage pourrait s’avérer contre-productif, dans la mesure où, en cas de croissance lente de la population suisse, une immigration plus forte pourrait se révéler nécessaire – en considération de la croissance économique, de la prévoyance vieillesse et de la santé publique.
Une autre possibilité consisterait à rattacher l’immigration nette en Suisse au bilan migratoire moyen des États de l’UE. Celui-ci est resté constant au cours des années passées, à quelque 0,4 % (propres calculs sur la base de données Eurostat). En Suisse, il était d’environ 1,05 % au cours des dernières années – donc plus du double de celui de l’UE. Avec un pourcentage admissible maximal, qui se situe entre le niveau actuel de la Suisse et celui de l’UE, la Suisse resterait toujours beaucoup plus ouverte que l’UE, malgré une rédu ction par rapport aux valeurs maximales actuelles. En outre, parce que les petites économies nationales sont en règle générale plus ouvertes que les grandes, la Suisse pourrait aussi lier ses limites d’immigration à l’immigration nette des petits et moyens pays de l’UE. Quoi qu’il en soit, une telle règle rendrait l’immigration dépendante de l’immigration nette dans l’UE. Si celleci tombait à un niveau plus bas, la limitation pourrait s’avérer trop radicale.
3. Limites supérieures à long terme
Au lieu de fixer chaque année à nouveau l’étendue maximale admissible de l’immigration, une immigration nette annuelle moyenne de 50 000 personnes, par exemple, pourrait être fixée. Cette limite n’aurait pas besoin d’être respectée chaque année, mais seulement en moyenne sur une période à définir, p. ex. 10 ans. La part du contingent global qui serait épuisée chaque année dépendrait de la demande de main-d’oeuvre. La moyenne annuelle servirait de grandeur cible et d’aide à l’orientation. On obtiendrait exactement le même résultat si l’on envisageait une grandeur cible pour la population résidente permanente, par exemple 9 millions en 2025, en en dérivant la croissance moyenne admise de l’immigration. Cette procédure permet une adaptation à des développements imprévisibles plus flexible qu’une fixation annuelle par le Conseil fédéral. Les contingents qui ne sont pas épuisés au cours d’une année donnée peuvent être transférés aux années suivantes. Inversement, en cas de forte demande, la grandeur cible annuelle peut aussi être dépassée. Il faudra alors compenser ce dépassement au cours des années suivantes.
Inspirée du frein à l’endettement de la Confédération, une variante un peu plus raffinée d’un objectif d’immigration à long terme consisterait à lier la hauteur du contingent au cycle économique. Le but du frein à l’endettement est un budget fédéral équilibré durant le cycle économique. En revanche, l’objectif de la réglementation de l’immigration serait le non-dépassement d’une étendue définie de l’immigration nette pendant un cycle économique donné. En cas de revers conjoncturels, le chemin à long terme ne serait pas atteint; par contre, en cas de croissance économique accélérée il serait dépassé. Les limites maximales annuelles seraient calculées en multipliant le bilan migratoire moyen visé par un facteur conjoncturel (p. ex. PIB tendance/PIB effectif). Naturellement, un tel mécanisme est extrêmement procyclique et accentue les récessions ou les surchauffes. En même temps, il atténue les pénuries d’emploi lors des reprises économiques, se manipule avec relativement peu de paperasse et offre des règles du jeu claires.
