Tobias Schlegel
Etat et réglementation
A
A
Le discours au sujet des tâches politico-économiques de l’Etat tourne depuis des années autour de deux questions centrales : quand l’Etat doit-il intervenir sur le marché ? Et quelle doit être la taille de l’Etat ? Les réponses fournies sont l’expression de l’esprit du temps changeant et de la culture administrative dominante.
Enjeux
Avant la création de la Suisse moderne, la politique économique était laissée à l’appréciation des cantons. En plus de la perception des droits de douane aux frontières cantonales extérieures, ils possédaient aussi la régale des postes et le droit de concession pour les chemins de fer, qui étaient à leurs débuts exploités par des particuliers. Lors de sa création en 1848, la Confédération a obtenu des compétences en matière de finance, de douane et plus tard au niveau postal. Le marché intérieur a été mis en place ; en 1850 le franc suisse a été introduit comme monnaie |1 et la Banque nationale suisse a été fondée en 1905 (Baltensperger 2012). Une étape supplémentaire dans le développement des tâches de la Confédération a été la création des CFF (1902) et la nationalisation de la très grande majorité des chemins de fer, qui étaient jusqu’alors privés. En revanche, l’Etat social s’est étendu beaucoup plus lentement par rapport à d’autres pays européens (Meissen 2010). Les assurances sociales ont commencé à prendre leur forme actuelle avec l’introduction de l’AVS (1948), de l’assurance- invalidité (1960), de la prévoyance professionnelle (1972) et de l’assurance-chômage obligatoire (1976). De la création de l’Etat fédéral jusqu’à aujourd’hui, toutes ces extensions de l’action de l’Etat ont été accompagnées de vives discussions politiques. Parallèlement, la théorie économique s’est constamment préoccupée de savoir à quel moment l’Etat doit intervenir sur le marché. Ainsi, le moment est venu pour un peu de théorie.
De la défaillance du marché et de l’Etat
En économie, il existe le concept de la «défaillance du marché». Celle-ci survient, lorsque les mécanismes du marché seuls ne sont pas en mesure de coordonner l’activité économique et que des effets secondaires indésirables pour l’ensemble de l’économie en découlent. Cela ne doit pas être confondu avec des interventions étatiques, telles que les assurances sociales, qui sont légitimées par l’existence de résultats du marché indésirables pour la société. La défaillance du marché peut apparaître pour diverses raisons, par exemple en cas d’asymétrie de l’information |2, d’effets externes |3, de monopoles naturels |4 ou de biens publics |5. Cependant, une défaillance du marché n’indique pas à elle seule s’il est souhaitable que l’Etat intervienne, ou non. Car l’Etat, tout comme le marché, peut également échouer dans ses actions pour toutes sortes de raisons. Des incitations erronées induites par l’action de l’Etat peuvent par exemple conduire à des distorsions du marché, et partant, à une allocation inadéquate des ressources.
Cela pourrait aboutir à des surcapacités comme c’est déjà le cas sur le marché européen de l’électricité en raison de l’offre subventionnée d’énergies renouvelables. La réponse à la répartition des tâches entre le marché et l’Etat dépend ainsi toujours des coûts du marché ou du risque de défaillance de l’Etat et doit être traitée au cas par cas.
Autres pays, autres Etats
Reste maintenant à tenter de répondre à la seconde question : combien doit-il y avoir d’Etat ? Une comparaison fait craindre que là non plus il n’existe pas de réponse univoque. En observant la quote-part de l’Etat – à savoir les dépenses de l’Etat par rapport au produit intérieur brut (PIB) –, les pays nordiques et la France affichent des valeurs entre 50 % et 60 %, alors que ces valeurs sont nettement plus basses aux Etats-Unis avec 36 % et en Suisse avec 33 %. La quote-part fiscale, qui compare les recettes de l’Etat provenant des impôts et des charges sociales au PIB, montre un modèle similaire à un niveau quelque peu inférieur, mais relativement constant. Cela laisse à penser que les différences spécifiques aux pays dans la conception du rôle de l’Etat sont plus importantes que les réflexions d’optimisation économique. Les estimations de la taille optimale de la quote-part de l’Etat eu égard à la croissance économique atteignent entre 15 % et 30 % du PIB (Kahn 2011). Puisque les dépenses de l’Etat dépassent ces valeurs dans presque tous les pays, moins d’Etat serait utile à la croissance dans les circonstances actuelles. Toutefois, ce n’est pas uniquement la taille en tant que telle qui a une influence sur la croissance, comme l’explique le graphique. Il montre en effet le rapport entre des changements en matière de libertés économiques – mesurés au moyen de la variation de l’«Economic Freedom Index |6» – et la croissance du PIB. En tendance, la croissance économique au cours d’une période de dix ans est plus élevée si la valeur de l’indice s’est améliorée durant la décennie antérieure. L’Etat peut donc exercer également une influence positive sur la croissance économique en édictant de bonnes conditions-cadres, c.-à-d. une politique monétaire convaincante, peu de réglementations, le libre-échange et des droits de propriété clairement définis.
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Les emplois publics sont un indicateur du nombre d’activités assurées par l’Etat et de la manière dont celui-ci offre des biens et des services. Dans ce domaine, les grandes différences entre les pays reflètent la diversité des points de vue quant aux tâches qui doivent ou non incomber à l’Etat. Alors que, dans les pays nordiques, environ 30 % de l’ensemble des employés travaillent pour les pouvoirs publics, cette part se situe au-dessous des 8 % au Japon et en Corée. En Suisse, 18 % des employés étaient actifs dans le secteur public en 2013. Parmi eux, on trouve non seulement des employés de l’administration, auxquels on pense tout d’abord quand on parle d’«employés de l’Etat», mais aussi des enseignants, des médecins, des gardes forestiers, des archéologues, des employés de la poste, des doctorants ou des travailleurs de station d’épuration. Dans des secteurs comme l’éducation, l’approvisionnement en eau ou les services postaux, express et coursiers, environ 70 % ou plus des emplois sont publics ; dans les domaines de la santé, de la distribution d’énergie ou de l’évacuation des eaux usées, le chiffre est au-dessus des 30 %. Il est indéniable que la majorité de ces postes sont importants et qu’ils contribuent au bon fonctionnement de l’économie. Toutefois, on peut aussi se demander quels postes, parmi ceux-ci, doivent absolument constituer un emploi public, et donc, quand il vaudrait mieux les laisser au marché. D’un point de vue libéral, la réponse est claire : la mise à disposition des biens doit dépendre du marché autant que faire se peut, c’est-à-dire tant que le marché ne dysfonctionne pas. Or, en Suisse, on donne de plus en plus la préférence au pouvoir public. Alors que, pour l’ensemble de l’économie, la main-d’œuvre a augmenté de 20 % depuis 1995, le nombre des fonctionnaires a progressé de 37 %. De plus, même dans certains secteurs proches de l’Etat, le nombre des emplois a bien plus fortement augmenté ces vingt dernières années que dans le secteur privé. Cette évolution a été en particulier soutenue par les branches de la santé et des affaires sociales, dans lesquelles on a constaté une hausse du nombre d’employés de 48 % depuis 1995, en comparaison avec le secteur privé.
La quantité au lieu de la qualité
L’expansion du secteur public a des conséquences pour la productivité du travail, soit la mobilisation efficace des ressources humaines dans le processus de production. La Suisse, qui a connu la progression la plus forte du nombre d’employés publics parmi les pays de l’OCDE, affiche un accroissement de la productivité du travail plus faible de 0,4 point de pourcentage que la moyenne de l’OCDE (1,6 % par an pour 1995 – 2013). Cela s’explique en grande partie par le niveau relativement élevé de la productivité en Suisse. Il n’empêche, la hausse du nombre d’employés dans l’administration et dans les secteurs proches de l’Etat a eu une influence négative. Contrairement à ce qui se passe dans le secteur privé, la valeur ajoutée réelle dans le secteur public n’a que légèrement augmenté ces dernières années par rapport au nombre d’employés, ce qui se reflète dans la hausse limitée de la productivité.
Une plus grande égalité hommes-femmes
L’analyse du secteur public est également intéressante du point de vue de l’activité professionnelle des femmes. La part des femmes parmi les employés est clairement plus élevée dans le secteur public que dans le secteur privé (46 % contre 36 %). De plus, une enquête auprès des organes directeurs des cantons suisses (Conférence suisse des chanceliers d’Etat 2016) montre qu’avec 13 %, la part des femmes à des postes à responsabilités dans le secteur public reste certes basse, mais est toutefois plus de deux fois plus élevée que dans le secteur privé (6 %). Ces deux résultats s’expliquent soit par de meilleures possibilités de concilier vie familiale et vie professionnelle (temps de travail flexible, temps partiel), soit par un pourcentage d’emplois typiquement féminins plus élevé que la moyenne.
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Dans certains cas, l’Etat peut améliorer les résultats du marché en régulant et en mettant à disposition des biens et des services publics. En 2004, le Conseil fédéral a expliqué sa vision de la mise à disposition de ces biens : «Par service public, on entend des services de base de qualité, définis selon des critères politiques, comprenant certains biens et prestations d’infrastructure, accessibles à toutes les catégories de la population et offerts dans toutes les régions du pays à des prix abordables et selon les mêmes principes» (Conseil fédéral, 2004, p. 4570). Hélas, cette définition ne permet de reconnaître que certains parallèles avec la théorie des biens publics, selon laquelle les interventions étatiques sont légitimes dans certaines circonstances |8. Elle repose majoritairement sur des considérations politiques (Meister, 2012). Le large éventail de prestations – dont l’électricité, les télécoms, la poste, les hôpitaux, les transports publics et les médias numériques – comprend de nombreux domaines dans lesquels il n’existe aucune défaillance du marché, ce qui devrait permettre la concurrence. Mais la Suisse a des difficultés à libéraliser les marchés, surtout en comparaison internationale. Alors qu’à la fin des années 1990, les Etats européens se sont retirés de la plupart des marchés de l’électricité et des télécoms, la libéralisation s’est arrêtée à mi-chemin en Suisse. Ainsi, Swisscom est toujours majoritairement détenu par l’Etat (51 %) et les clients finaux privés n’ont toujours aucun choix alternatif possible en matière d’électricité.
Le service public produit des distorsions du marché
L’absence de libéralisation a des conséquences négatives sur les infrastructures suisses. Le niveau de prestations défini par la politique fédérale ne s’axe souvent pas sur la disposition effective à payer du demandeur, mais sur des exigences en matière de politique régionale et sur la redistribution. Les régions accordant une large place à leur propre attractivité économique, l’offre devient surabondante à l’échelle macroéconomique. Le financement insuffisant par les utilisateurs constitue un autre problème : la collectivité doit supporter des prestations d’infrastructure coûteuses, telles que l’exploitation de bureaux de poste en zones rurales isolées ou celle de lignes de bus peu fréquentées. Cette redistribution par le service public est inefficace car, outre les couches de la population les plus pauvres, en profitent aussi celles qui n’ont pas besoin du soutien de l’Etat. En effet, les ménages aisés profitent aussi des prix de l’eau et de l’électricité trop bas. Puisque la majorité des prestataires de services d’infrastructure restent en mains publiques, l’Etat n’a aucun intérêt à user de formes alternatives de mise à disposition de biens publics (p. ex. octroi de concessions) et à autoriser ainsi un minimum de concurrence sur ces marchés. Les distorsions du marché sont problématiques pour deux raisons : elles affaiblissent la capacité d’innovation des marchés des infrastructures partiellement libéralisés et pénalisent les prestataires privés (Meister, 2012). Jusqu’à présent enlisée, la privatisation devrait donc être relancée de toute urgence.
Une densité réglementaire croissante
Si l’on considère les réglementations, l’extension du pouvoir de l’Etat est encore plus dramatique. Depuis 1995, le nombre de pages de loi est passé d’environ 43 000 à 69 000. Les explications sont variées : outre l’activisme de l’administration, des autorités de régulation indépendantes et des organismes internationaux, le lobbying des entreprises et les exigences croissantes de la société envers l’Etat contribuent à cette évolution (Buomberger et Schlegel 2016). Au vu des motivations variées de ces acteurs, le combat contre la densité réglementaire s’annonce difficile.
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Le marché du travail suisse caractérisé par sa flexibilité a une portée économique et sociale qu’il faut souligner. L’Etat accorde aux acteurs individuels une marge de manœuvre relativement grande. Les effets sur l’économie sont positifs, et ce à trois niveaux : le changement structurel ne s’en trouve pas entravé, la main-d’œuvre est utilisée de manière optimale même lorsque le contexte économique change et le taux de chômage est bas grâce au jeu flexible de l’offre et de la demande (Flückiger et Schwab, 2011). Et pourtant : pour la première fois depuis les années 1930, le chômage a considérablement augmenté du fait de la faible croissance en Suisse dans les années 1990 et le taux de chômage incompressible a progressé. Dans ce contexte, l’ouverture du marché du travail via la libre circulation des personnes avec l’UE (LCP) s’est avérée être une étape radicale et courageuse. En même temps, cette ouverture a constitué le point de départ à une réglementation plus stricte au bas de l’échelle du marché du travail grâce aux mesures d’accompagnement.
Suppression des contingents
Depuis 1991, le Conseil fédéral a tenté de mieux cibler la politique d’immigration en fonction des besoins du marché du travail au moyen du «modèle des trois cercles» |9. Il rompait avec la politique de l’après-guerre appliquée aux travailleurs étrangers qui privilégiait l’admission de main-d’œuvre peu qualifiée et qui contribuait au maintien des structures existantes (Freiburghaus et Guggisberg, 1998). Pourtant, entre 1995 et 2004, la Suisse a également connu un contingentement strict et un cloisonnement du marché du travail intérieur. Les restrictions liées au changement de système sans contingent (statut de saisonnier remplacé par une autorisation de séjour) ont eu pour conséquence que la part d’immigration contingentée sur le marché du travail était quasiment égale à 100 % au début des années 2000. Avec la signature de l’accord sur la LCP en 1999, le Conseil fédéral a mis un terme à cette politique d’immigration restrictive, visant avant tout à protéger la main-d’œuvre intérieure. Depuis la suppression de la priorité accordée aux travailleurs indigènes pour les 17 Etats de l’UE |10 en 2004, puis des contingents en 2007, c’est le besoin en main-d’œuvre des entreprises qui est prioritaire et non plus le calcul politique pour la répartition des contingents d’immigration. L’incidence positive de l’abandon de la priorité des travailleurs indigènes sur le PIB par habitant (Economiesuisse, 2016) montre à quel point cette dérégulation du marché du travail s’imposait. En fin de compte, les travailleurs peu ou moyennement qualifiés ont eux aussi profité de la LCP (Schellenbauer et Schwarz, 2015).
Toujours est-il que, politiquement, la LCP devait aller de pair avec une stricte régulation du marché du travail par le biais de mesures d’accompagnement. Celles-ci prévoient essentiellement l’extension facilitée du champ d’application des conventions collectives de travail ainsi que la possibilité pour la Confédération et les cantons d’édicter des contrats-types de travail fixant des salaires minimaux. Dans les deux cas, des secteurs entiers ou des régions sont soumis à des conditions de travail uniformisées. Il s’agit là d’un glissement important vers un processus décisionnel collectiviste et les entreprises se retrouvent face à d’importantes charges administratives. La courbe de Beveridge illustre bien à quel point le marché du travail a perdu en souplesse ces dernières années (cf. graphique).
Retour aux années 1990 ?
Face à la menace d’abandonner la LCP, ces interventions sur le marché du travail ont quelque peu été reléguées au second plan, tandis que tous les regards sont à nouveau portés sur les seuils maximums et la priorité des travailleurs indigènes. Un retour en arrière pourrait être doublement douloureux si les mesures d’accompagnement continuaient de s’appliquer malgré l’abandon de la LCP. Les conséquences à long terme d’un marché du travail moins libéral seraient une augmentation du taux de chômage, associée à un manque accru de main-d’œuvre du fait d’une politique restrictive en matière d’immigration.
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Solutions libérales
1) Le potentiel disponible pour augmenter la productivité du travail dans le secteur proche de l’Etat – p. ex. dans les soins aux personnes âgées – doit être utilisé de manière plus cohérente.
2) L’Etat lui-même contribue considérablement à la demande de main-d’œuvre étrangère. Une certaine autodiscipline dans ce domaine pourrait réduire la migration, sans limiter la libre circulation des personnes.
3) Afin que la concurrence puisse s’exercer au niveau de l’infrastructure, il faut un financement par les utilisateurs plus important et la suppression des subventions croisées.
4) L’Etat doit se limiter à un rôle subsidiaire et n’être actif que lorsque le peuple exprime (en votations démocratiques) sa volonté de disposer d’un niveau d’approvisionnement que le marché ne mettrait pas à disposition. Au lieu de faire produire les prestations de ce genre par des entreprises aux mains de l’Etat, celui-ci devrait les acheter à des entreprises privées, par l’attribution de concessions limitées dans le temps et au moyen d’appels d’offres.
5) Pour minimiser les risques pour les contribuables, les participations existantes de l’Etat au sein d’entreprises (aux niveaux fédéral, cantonal et communal) devraient être nettement réduites. Davantage de mécanismes de marché et moins de politique doivent être les lignes directrices pour l’avenir.
6) La croissance réglementaire constante peut être freinée par différents mécanisme, par exemple : règle «one in, one out», selon laquelle pour chaque nouvelle réglementation, il faut en supprimer une ancienne ; fixer des dates d’expiration pour les lois qui régissent des états de faits à durée limités ; clauses «opting in» ou «opting out» pour les réglementations qui ne concernent qu’une part des entreprises ; ou une approche «zero-based-regulation», qui voit la transition technique comme une opportunité de réorganisation fondamentale des réglementations dans une branche.
7) Une autorité de contrôle indépendante accompagnant le processus législatif doit améliorer la structure de gouvernance dans le processus de réglementation. Cela permettrait de faire augmenter la qualité des nouvelles réglementations.
8) L’initiative contre l’immigration de masse devrait être mise en œuvre sans préférence nationale explicite et sans contingents. La libre circulation des personnes doit être maintenue en substance (voir sur ce point les Solutions libérales au sujet de la Globalisation).
9) Le marché du travail est la clef de l’intégration des réfugiés. Aussi pour cette raison, la réglementation du marché du travail pour les personnes peu qualifiées doit être repensée, notamment pour ce qui concerne les mesures d’accompagnement et les salaires minimaux qui en découlent.
Notes de fin de chapitre
1 Cependant, c’est seulement en 1891 que la Confédération a obtenu le droit exclusif d’émettre des billets de banque.
2 En cas d’asymétrie de l’information, les deux parties contractantes ne disposent pas des mêmes informations lors de la conclusion ou l’exécution d’une transaction. Cette situation peut mener à ce que des contrats désavantageux soient conclus ou que l’on renonce à des contrats avantageux.
3 Les effets externes sont les effets positifs ou négatifs pour des tiers découlant de la consommation d’un bien, et non reflétés dans le prix de ce dernier. En conséquence, des quantités inefficientes de ce bien soient consommées. Des effets externes négatifs amènent à une surconsommation (car le prix effectif est trop bas), des effets externes positifs à uns sous-consommation (car le prix effectif serait inférieur en réalité). Des exemples de biens ayant des effets externes négatifs sont les carburants, dont l’effet nocif pour l’environnement n’est pas inclus dans le prix.
4 Les monopoles naturels existent principalement dans les industries de réseau, où les coûts d’exploitation n’augmentent que de façon minime en cas de charge plus élevée. La libre concurrence mènerait à ce que les meilleurs prestataires poussent tous les concurrents hors du marché et puissent ainsi exiger des prix excessifs en tant que monopolistes.
5 Les biens publics présentent les deux critères de la non-exclusivité et de la non-rivalité en matière de consommation. La non-exclusivité signifie qu’il n’est pas possible d’empêcher un individu de consommer un bien, même s’il ne paie rien. La possibilité d’un passager clandestin conduit à ce que personne ne souhaite payer pour ce bien et qu’il ne sera ainsi pas mis à disposition par le marché. La non-rivalité signifie que l’avantage individuel provenant de la consommation d’un bien ne va pas être réduit par d’autres consommateurs (p. ex. la sécurité publique).
6 L’«Economic Freedom Index» de l’Institut Fraser mesure depuis 1970 la liberté économique dans une multitude de pays. En prenant en compte la taille de l’Etat, la politique monétaire, le commerce international, la réglementation des différents marchés, ainsi que le système judiciaire et les droits de propriété, la zone de tension entre le marché et l’Etat est mise en lumière sous différents angles. Depuis 1970, on observe une légère amélioration des libertés économiques dans le milieu international, mais cette tendance positive stagne déjà depuis le début du siècle. En Suisse, les conditions-cadres économiques se sont améliorées également jusqu’en 2000, puis sont pratiquement retombées au niveau de 1970.
7 L’OFS ne fournit que la médiane pour l’administration publique. Par conséquent, on a supposé pour le calcul des premier et troisième quartiles que la répartition des salaires est la même dans l’administration publique que dans l’ensemble de l’économie.
8 Voir à ce sujet la tendance globale «Etat et réglementation»
9 On entend par «modèle des trois cercles» la politique d’immigration menée par la Suisse entre 1991 et 1998, à savoir que les immigrés étaient admis en fonction de leur pays d’origine ou de la «distance culturelle» par rapport à la Suisse (D’Amato, 2008). Les ressortissants de pays des différents cercles n’étaient pas soumis aux mêmes règles, strictes par ailleurs. Le cercle intérieur comprenait les ressortissants de l’UE et de l’AELE ; dans le cercle médian, on trouvait les ressortissants d’Andorre, de Monaco, de Saint-Marin, du Canada, des USA, d’Australie et de Nouvelle-Zélande et le cercle extérieur englobait toutes les autres nationalités.
10 La dénomination UE-17 regroupe l’Allemagne, l’Autriche, l’Italie, la Grèce, l’Espagne, le Portugal, la France, la Belgique, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Grande-Bretagne, l’Irlande, le Danemark, la Finlande, la Suède, Chypre et Malte.
11 La dénomination UE-8 regroupe l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la Slovaquie, la Slovénie, la Hongrie et la République tchèque.
12 Un contrat-type de travail (CTT) sert à édicter, pour différentes catégories de relations de travail, des clauses sur leur conclusion, leur contenu et leur terme. Les accords prévus dans le CTT s’appliquent à tous les rapports de travail soumis au CTT. Pour les travailleurs agricoles et pour le personnel de maison, les cantons ont l’obligation d’édicter des CTT qui règlent la durée du travail et du repos ainsi que les conditions de travail des travailleuses et des jeunes travailleurs. Depuis l’introduction des mesures d’accompagnement, la Confédération et les cantons peuvent, sur demande d’une commission tripartite, édicter des CTT à durée limitée prévoyant des salaires minimaux lorsqu’il y a, dans une branche ou une profession, sous-enchère abusive et répétée par rapport aux salaires usuels dans la profession ou la branche et dans la localité et qu’il n’y a pas encore de CCT susceptible d’être étendue.
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