Le lancement des négociations portant sur un accord sur l’électricité remonte à 2007, et le dernier cycle de négociations a eu lieu en juillet 2018 (DFAE 2021). Depuis, c’est le silence qui prévaut, car l’UE conditionne les nouveaux accords sectoriels d’accès au marché à la signature de l’accord institutionnel. Mais puisque le Conseil fédéral a décidé de ne pas signer ce dernier, il n’y aura pas non plus d’accord sur l’électricité à court terme.

C’est pourtant contradictoire, car la Suisse, avec pas moins de 41 postes de couplage frontaliers, est physiquement connectée au réseau européen continental plus que n’importe quel autre pays. Dans le même temps, le lien est rompu au niveau politique. Du fait de la non-signature de l’accord, la coordination avec ses voisins européens sera rendue plus difficile. Alors que la Suisse jouait un rôle-clé en Europe centrale il y a quelques décennies grâce à sa situation géographique, son réseau électrique bien développé et la flexibilité de son énergie hydraulique («étoile de Laufenburg»), son importance s’estompe visiblement aujourd’hui.

Cette dégradation est en partie due à la dynamique du secteur dans les pays voisins : l’UE ne cesse de renforcer son marché intérieur de l’électricité, alors que les acteurs suisses (comme Swissgrid ou d’autres entreprises d’électricité sur notre territoire) en sont peu à peu exclus ainsi que des organes de coordination, tels que l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) ou le Réseau européen des gestionnaires de réseau de transport d’électricité (ENTSO-E). Les accords existants de Swissgrid avec les gestionnaires de réseau de transport voisins font office de solution temporaire, et ne peuvent remplacer à long terme un accord sur l’électricité (Conseil fédéral 2021).

Tandis qu’une grande partie de l’électricité italienne continue de transiter par le réseau suisse, le développement du marché intérieur de l’électricité de l’UE se poursuit sans prendre en compte les besoins et particularités de la Suisse en tant que pays tiers. Dans le paysage électrique européen, notre pays a été progressivement relégué du statut d’acteur-clé à celui de spectateur impuissant.

Moins de souveraineté quand il en faudrait plus

En matière de coopération avec l’UE, la souveraineté de la Suisse est un argument central pour de nombreux faiseurs d’opinions. Moins ladite coopération est contraignante et engageante pour la Suisse (comme on l’entend souvent), plus cette dernière conserverait sa souveraineté. Mais pour l’électricité, c’est tout le contraire auquel on assiste : sans accord, la Suisse perd de plus en plus de souveraineté sur ses propres lignes à très haute tension. La raison en est que l’exclusion successive de notre pays des organes de coordination européens a des répercussions sur certains aspects de la sécurité du réseau et de l’approvisionnement de la Suisse. C’est ainsi que le statut de pays tiers de la Suisse a jusqu’à présent conduit à des flux de charge non planifiés (loop flows) qui mettaient en danger la stabilité du réseau. De fait, Swissgrid doit intervenir plus fréquemment et turbiner partiellement les réserves d’eau, particulièrement précieuses en hiver, pour stabiliser le réseau de transport (AES 2021). Et nous n’en sommes qu’au début. Aussi longtemps que des conditions claires ne seront pas définies avec l’UE, la Suisse perdra de la marge de manœuvre.

L’installation de transformateurs-déphaseurs aux frontières pour découpler provisoirement le réseau suisse des réseaux étrangers ne sert aucun intérêt. Les coûts d’une installation complète de ces transformateurs se chiffreraient «à au moins plusieurs centaines de millions de francs» (Conseil fédéral 2021). Leur maintenance devrait se faire en étroite coopération avec les gestionnaires de réseau voisins, ce qui n’ira pas en se simplifiant avec notre statut de pays tiers.

L’absence d’accord sur l’électricité engendre des coûts supplémentaires

Ce sont les utilisateurs finaux qui écoperont des coûts supplémentaires générés, à savoir les consommatrices et les consommateurs. Des simulations démontrent que la différence du prix de gros du courant pour un kilowatt-heure entre la Suisse et l’UE va augmenter sans accord sur l’électricité (van Baal et Finger 2019), les estimations jusqu’à 2030 prévoyant de 15 à 20 francs par killowatt-heure (Hettich et al. 2020 ; van Baal et Finger 2019), à savoir, pour un ménage, un supplément d’environ 100 francs par an. Le coût total de la non-conclusion d’un accord sur l’électricité pour la place économique suisse est estimé à 120 millions de francs par an (Economiesuisse 2019), ce qui signifie également que la mise en œuvre de la Stratégie énergétique 2050 coûtera plus cher.

En l’absence d’accord sur l’électricité avec l’UE, les prix de l’électricité en Suisse pourraient augmenter fortement. (Lukas Bato, Unsplash)

Avec un accord sur l’électricité, les réseaux actuels seraient mieux coordonnés. En outre, les surcharges et les flux de charges non planifiés seraient évités. Pour parer à ces difficultés, les pays de l’UE profitent du «couplage des marchés», une procédure permettant une utilisation efficace des capacités de transmission limitées et disponibles entre différents pays, ce qui facilite la gestion des congestions. Avec une capacité frontalière suffisante, les prix entre les marchés convergent et les pics de prix sont atténués. Cela permet ainsi de réduire les conséquences de conditions climatiques extrêmes, comme une vague de froid. Le couplage des marchés réduit également la dépendance à la puissance de production d’un seul pays, ce qui finalement accroît la sécurité de l’approvisionnement (AES 2020). En l’absence d’accord sur l’électricité, la Suisse ne profitera pas de ce système.

Cela a des répercussions sur l’énergie hydroélectrique de la Suisse, autrefois cheffe de file européenne en la matière. Aussi longtemps qu’elle restera exclue d’une participation sur pied d’égalité aux plateformes européennes, elle ne pourra pas suffisamment faire usage de sa flexibilité sur le plan économique. Bien que la Suisse puisse encore échanger de l’électricité à l’avenir, les échanges seront de plus en plus difficiles sans un accord sur l’électricité avec l’UE, et les désavantages concurrentiels des fournisseurs suisses augmenteront.

Risques durables pour la sécurité de l’approvisionnement

À partir de 2025 au plus tard, les pays voisins devront réserver au minimum 70 % des capacités transfrontalières aux échanges entre États membres de l’UE. En outre, nos pays voisins soulagent temporairement leurs congestions de réseau internes au détriment de la Suisse – avec pour conséquence de considérablement réduire les capacités d’importation de notre pays (Frank 2021). Cela pourrait avoir des implications pour la sécurité de l’approvisionnement de notre pays, en particulier en hiver. La Suisse devrait donc rapidement œuvrer à planifier et développer ses propres capacités de production d’électricité. Non seulement une telle mesure engendrerait des dépenses supplémentaires se chiffrant en milliards, mais cela pourrait également conduire à une révision urgente des procédures d’autorisation actuelles des nouvelles centrales, qui durent une dizaine d’années. Il n’est en aucun cas exclu qu’il faille même annuler des procédures d’autorisation démocratiquement légitimées en cas de perturbation grave de la sécurité de l’approvisionnement.

L’ouverture du marché de l’électricité crée des conditions cadres plus claires

Une ouverture complète du marché suisse de l’électricité, qui n’a jusqu’à présent été mise en œuvre que pour les gros consommateurs, serait utile à cet égard. La révision de la loi sur l’approvisionnement en électricité (LApEI), annoncée pour mi-2021 par le message du Conseil fédéral, sert précisément cet objectif. Elle permettra la mise en œuvre de conditions cadres claires. Cela mettra un terme à l’incertitude actuelle sur la future réglementation, qui a un impact négatif sur la sécurité des investissements pour les producteurs d’électricité. C’est en partie pour cette raison que ceux-ci investissent déjà davantage dans d’autres pays européens. Les obstacles aux investissements étrangers dans l’approvisionnement énergétique de la Suisse figurent parmi les plus importants des pays de l’OCDE depuis des années (OCDE 2019), et – selon l’initiative parlementaire Badran – ils devraient encore être renforcés (Assemblée fédérale 2021). Ainsi, le contrôle des investissements – qui a pour ambition secrète d’écarter toute concurrence étrangère – ne rend pas service à l’économie suisse.

Il est temps de réfléchir à des mesures pour le marché de l’électricité

La décision de ne pas signer l’accord institutionnel a des conséquences économiques négatives pour notre pays. Considérés un par un (par exemple pour la medtech, l’industrie des machines, des équipements électriques et des métaux (MEM) et l’industrie chimique et pharmaceutique), les coûts peuvent sembler dérisoires en comparaison avec les milliards d’aides publiques déboursés pour la crise du Covid-19, mais ils sont importants pour les industries concernées et, en somme, pour l’économie suisse. Tout cela doit amener la Suisse à prendre ses propres mesures, qui contribueront notamment à compenser la perte de prospérité. Sur le marché de l’électricité, cela se traduit d’une part avec l’augmentation à moyen et long terme des capacités de production, d’autre part avec l’ouverture du marché de l’électricité, la levée des obstacles à l’investissement et, finalement, en coopérant davantage avec les pays voisins. Toutes les mesures mentionnées jouent un rôle décisif dans l’approvisionnement futur de la Suisse en électricité. Dans ce domaine comme ailleurs, il est évident que la Suisse ne pourra pas faire cavalier seul – avec ou sans accord institutionnel.