Les grandes villes suisses disposent dans une large mesure d’un budget financier exemplaire : aucune trace de déficits structurels, par exemple. Toutefois, les droits aux prestations de la prévoyance professionnelle des employés municipaux ne figurent pas dans ce bilan. Dans certaines villes, il y a de grandes lacunes dans ce domaine.

Le taux de couverture d’une caisse de pension indique quelle partie des obligations (rentes futures) est couverte par des actifs. En principe, les obligations ne peuvent être garanties qu’avec un taux de couverture d’au moins 100 %. On parle déjà de découvert important pour les taux de couverture inférieurs à 90 %. Dans le secteur privé, où les caisses de pension sont contraintes de mettre en œuvre des mesures d’assainissement au préalable, les taux de couverture sont à peine plus faibles.

Etant donné que les caisses de pension des administrations publiques ne peuvent pas faire faillite en soi (elles sont garanties par l’Etat ou par le contribuable), des taux de couverture beaucoup plus faibles peuvent être observés dans certains cas. Dans de tels cas, il faut s’attendre à ce que les mesures d’assainissement se fassent non seulement au détriment des employés municipaux et des futurs retraités, mais aussi au détriment des contribuables en général, car tôt ou tard, en cas de découvert drastique, la caisse de pension sera inévitablement financée par les impôts en général. Cela n’est pas équitable d’un point de vue générationnel et ne correspond pas non plus au principe de financement des caisses de pension.

Le monitoring des villes

Dans le monitoring des villes d’octobre 2018, les taux de couverture des caisses de pension des dix plus grandes villes ont été comparés sur la base des rapports annuels de 2016, alors que cet article se fonde sur les rapports annuels de 2018.

Les caisses de pension des villes utilisent différents taux d’intérêt techniques pour actualiser (calculer la valeur actualisée) leurs obligations futures en matière de paiement des rentes (qui déterminent à leur tour les taux de couverture). Afin d’assurer la comparabilité des taux de couverture officiellement déclarés, ils ont été harmonisés conformément au taux d’intérêt de référence fixé chaque année par la Chambre suisse des experts en caisses de pension (CSEP) (depuis le 30 septembre 2017, il est de 2 %).1

         Besoin en capital avec un taux d’intérêt technique de 2 %
Source : Propres calculs sur la base des rapports annuels (2018) des caisses de pensions des villes
Définition : Taux de couverture harmonisé des caisses de pension des villes avec un taux d’intérêt technique de référence de 2 %, en %.
Période évaluée : Etat au 31.12.2018.
Données : Rapports annuel des caisses de pension des villes.
Avoirs de prévoyance (Mio de CHF)
Personnes actives
Retraités
Total des personnes assurées
Quotient
Taux de couverture (Art. 44 OPP2)
Taux d’intérêt technique
Taux de couverture avec un taux d’intérêt technique de 2%
Absolu
(Mio. Fr.)
Par assuré (CHF)
Par assuré actif (CHF)
Lucerne
1'487
3'537
2'164

5'701

1.63

107.7%

2.00%

107.7%

Zurich
16'647
33'991

18'965

52'956

1.79

110.9%

2.50%

105.2%

Saint-Gall
1'429
3'766

1'930

5'696

1.95

101.4%

2.00%

101.4%

Bienne
900
3'953

2'024

5'977

1.95

100.6%

2.50%

95.4%

43

7'201

10'888

Lugano
717
2'747

1'521

4'268

1.81

92.8%

2.00%

92.8%

56

13'032

20'248

Bâle
12'341
23'265

15'839

39'104

1.47

97.6%

3.00%

87.8%

1'708

43'689

73'433

Winterthour
1'912
5'113

3'032

8'145

1.69

89.1%

2.25%

86.8%

291

35'749

56'949

Berne
2'265
5'751

4'016

9'767

1.43

91.0%

2.75%

84.1%

429

43'890

74'539

Genève
4'388
7'989

4'829

12'818

1.65

89.3%

3.00%

80.4%

1'069

83'414

133'833

Lausanne
2'274
7'400

4'425

11'825

1.67

67.7%

2.50%

64.2%

1'267

107'115

171'166

Total
44'360
97'512

58'745

156'257

1.66

98.8%

2.62%

92.7%

4'863

31'120

49'868

Les différences dans les taux de couverture des caisses de pension des villes sont énormes. Lucerne, Zurich et Saint-Gall sont les seules villes avec un taux de couverture supérieur à 100 %. Bienne et Lugano présentent un net découvert, quatre autres villes (Bâle, Winterthour, Berne, Genève2) affichent même un découvert considérable avec des taux de couverture entre 80 et 88%.

En 1948, le monde allait bien, mais sans caisses de pension. Aujourd’hui, la caisse de pension de la ville de Lausanne a le taux de couverture le plus bas des dix plus grandes villes suisses. (Bibliothèque de l’ETH Zurich, archives photos)

Avec un taux de couverture harmonisé de 64 % seulement, la caisse de pension de la ville de Lausanne est même en découvert extrême. Le besoin en capital s’élève actuellement à 1,27 milliard de francs, ce qui correspond à un trou de 107 000 francs par personne assurée et même de 171 000 francs par personne active. Cependant, il y a seulement quelques années, cette lacune était beaucoup plus grande et le taux de couverture plus bas (il était au départ inférieur à 40 % !). Il y a quelques années, la Ville a convenu d’un plan de financement à long terme avec la Confédération. D’ici 2050, elle vise une couverture partielle de 80 %. Cet objectif doit être atteint grâce aux cotisations de l’employeur et des employés. Toutefois, pour garantir le versement des rentes, cette couverture partielle nécessite une subvention à l’aide de l’argent des impôts généraux, qui ne correspond pas à la nature de la retraite par capitalisation du deuxième pilier3.

La situation des caisses de pension des villes s’est quelque peu améliorée par rapport à l’évaluation du monitoring des villes, qui porte sur 2016. 2017 a été une très bonne année boursière dont les caisses de pension ont profité. 2018 a été une année plutôt mauvaise, mais le résultat net affichait encore une augmentation notable des actifs presque partout par rapport à 2016. A Genève et Lausanne, les plans de refinancement prennent par ailleurs effet, même s’il reste encore un long chemin à parcourir. Les autres progrès les plus importants ont été réalisés par Bienne, qui a augmenté son taux de couverture harmonisé de 87,3% à 95,4% en deux ans, et par Lugano (de 85,6% à 92,8%). En revanche, le taux de couverture de la caisse de pension de Berne est passé de 87,3% à 84,1%, ce qui en fait la moins bonne performance des dix villes étudiées.

Lugano et Bienne ont abaissé vers le taux de référence leur taux d’intérêt technique jusqu’alors excessif, qui dressait un tableau trop optimiste de la situation. Il faut s’en féliciter. Entre-temps, seuls Bâle, Genève et Berne continuent de sous-estimer le coût réel des rentes promises parleurs caisses de pension avec un taux d’intérêt technique nettement plus élevé.

Les besoins de capitalisation cumulés des sept caisses de pensions des villes à découvert s’élèvent à 4,9 milliards de francs. Cela correspond presque au budget annuel total du canton d’Argovie, mais ce sont tout de même 800 millions de moins qu’à la fin de 2016.

L’assainissement des caisses de pension des villes avec l’argent des contribuables

Il n’y a pas si longtemps, la caisse de pension de la ville de Lucerne a dû faire face à un important déficit de couverture : début 2009, le taux de couverture était inférieur à 85%, ce qui correspond à un déficit de 170 millions de francs. En septembre 2009, le parlement de la ville a adopté une résolution visant à mettre en œuvre des mesures d’assainissement : pendant cinq ans, la trésorerie de la ville a injecté dix millions de francs par an – soit 50 millions de francs au total –, les retraités percevant pendant l’assainissement une allocation de vie chère inférieure de 1% à celle des personnes actives et le taux d’intérêt sur l’avoir de vieillesse des employés étant inférieur de 1 point de pourcentage au taux minimal LPP. Ces mesures ont eu un impact : à la fin de 2013, la couverture totale des droits à la retraite a été atteinte et, à la fin de 2018, le taux de couverture atteignait 108%.

Ce qui est désormais derrière Lucerne est ce qui attend Winterthour. En 2018, le Conseil municipal a élaboré un plan de restructuration de la caisse de pension de la ville. Il comprend (outre la réduction du taux de conversion et d’autres mesures) une subvention de 144 millions de francs provenant des recettes fiscales. Toutefois, à la fin du mois de mars 2019, le parlement de la ville a rejeté la proposition. Une faible majorité a voté contre l’utilisation de l’argent des contribuables pour l’assainissement. A la place, un accord avec la caisse de prévoyance cantonale doit être étudié.

Vous trouverez de plus amples informations dans l’étude «20 ans de politique urbaine suisse».

1 La règle empirique est la suivante : pour chaque point de pourcentage par lequel le taux d’intérêt technique appliqué par le fonds de pension dépasse le taux d’intérêt harmonisé, le taux de couverture doit être ajusté de dix points de pourcentage vers le bas. Toutefois, cette règle empirique est trop imprécise pour les très faibles taux de couverture observés. Pour cette raison, une règle empirique plus précise est appliquée : pour chaque point de pourcentage par lequel le taux d’intérêt technique appliqué par la caisse de pension dépasse le taux d’intérêt harmonisé, la valeur actualisée des rentes promises doit être augmentée d’un facteur 10/9 (ce qui réduit le taux de couverture par un facteur 10/9).
2 La caisse de pension de la Ville de Genève est intercommunale. Elle comprend également les autres communes du canton de Genève. La caisse de pension des Services Industriels de Genève (SIG) est également consolidée.
3 En outre, le système de couverture partielle comprend certains des plus importants employeurs affiliés à la caisse de pensions du canton de Bâle.