En 2014, la nouvelle loi fédérale sur l’aménagement du territoire est entrée en vigueur. Elle visait à mettre un terme au mitage du territoire, d’une part en limitant les nouveaux classements en zone à bâtir, et d’autre part en exigeant des cantons et des communes qu’ils développent les milieux bâtis vers l’intérieur. Si les restrictions ont porté leurs fruits et permis de stabiliser presque entièrement la surface des zones à bâtir entre 2017 et 2022, le bilan de la densification reste mitigé. Certes, la densité moyenne d’habitation a augmenté pratiquement partout, mais dans de nombreux endroits, le processus est trop lent.
Les causes sont connues: des exigences complexes en matière de construction et d’aménagement, des procédures d’autorisation longues et des possibilités de recours étendues. Ce sont le plus souvent les riverains eux-mêmes qui font obstacle à la densification, car ils craignent des inconvénients tels que le bruit des travaux ou une vue moins dégagée. L’absence de nouveaux classements en zone à bâtir, conjuguée à une densification insuffisante, freine donc la création de logements. Il en résulte une baisse des taux de vacance et une hausse des prix de l’immobilier et des loyers des nouveaux baux.
Comment surmonter ces résistances et où la densification est-elle réellement judicieuse ? Deux travaux apportant des réponses à ces questions ont récemment été publiés. Nous les citons dans notre série de blogs à ce sujet. Aujourd’hui: où faut-il densifier ?
Objectif de densification en fonction de l’accessibilité des zones
Pour répondre à cette question, Sotomo a analysé, sur mandat de l’association pour un urbanisme de qualité «Urbanistica», la densité d’utilisation souhaitable pour chaque quartier de Suisse, avant de la comparer à la densité réellement observée. La densité d’utilisation souhaitable dépend de l’accessibilité des transports. L’écart entre la densité souhaitée et la densité effective correspond au potentiel de développement interne.
Sotomo constate un potentiel de développement interne que pour 30% de la surface urbanisée. Sur seulement 8% de cette surface, la valeur souhaitée est supérieure d’au moins 20% à la valeur réelle. C’est dans les grandes villes que ce potentiel est le plus grand, suivies des petites villes et des agglomérations (voir figure). La part de surface plutôt faible à l’échelle nationale masque toutefois l’important potentiel de création de logements qu’un tel développement interne permettrait: combler l’écart de densité de 35% permettrait déjà de créer de la place pour 1 million d’habitants supplémentaires et 550 000 emplois.
Le plus grand potentiel se trouve dans les agglomérations de Zurich, Genève et Lausanne
Afin de rendre les communes comparables, Sotomo a agrégé les analyses menées quartier par quartier au niveau communal. Il ressort de cette analyse que la plupart des 100 communes offrant le plus grand potentiel de densification se situent dans les couronnes d’agglomération. Sur les 25 premières, 23 se trouvent dans ces zones. L’agglomération de Zurich est la plus représentée avec sept communes ; elle occupe également les trois premières places avec Schwerzenbach, Opfikon et Killwangen. Les agglomérations de Genève et de Lausanne comptent chacune six communes dans le top 25, auxquelles s’ajoutent Bâle (deux communes) ainsi que Berne et Lugano (une commune chacune).
Le top 25 compte également deux grandes villes : Berne (10e place) et Zurich (18e place). Avec Lausanne, Aarau, Lucerne, Zoug, Genève, Bienne, Saint-Gall et Bâle, huit autres grandes villes complètent le top 100. Parmi les dix plus grandes villes de Suisse, seule Lugano (326e place) ne présente pas de potentiel de densification significatif.
Des résultats biaisés par la définition de l’accessibilité?
Les évaluations communales ne doivent cependant pas occulter le fait que Sotomo mesure le potentiel de densification à une échelle beaucoup plus détaillée. C’est important et pertinent, car ce n’est pas au niveau d’une commune entière qu’il faut agir concrètement, mais au niveau de certains milieux bâtis ou quartiers.
Or, c’est précisément dans le cadre de cette analyse à petite échelle qu’une objection mérite d’être discutée : la définition choisie de l’accessibilité. Sotomo prend uniquement en compte la desserte en transports publics, considérés comme « une forme de mobilité durable, respectueuse de l’espace et tournée vers l’avenir ».
Ce choix est discutable. D’une part, il suggère que le transport individuel motorisé (TIM) ne peut pas être durable et tourné vers l’avenir. Or, l’essor de l’électrification et de l’automatisation du TIM remettent nettement cette hypothèse en question. En matière d’utilisation de l’espace, la route présente elle aussi un bilan favorable. Ainsi, sur les autoroutes, on parcourt en moyenne 8,6 personnes-kilomètres par mètre carré et par an, contre seulement 3,6 sur le rail.
D’autre part, on ne peut pas ignorer que 77 % du transport individuel motorisé s’effectue toujours avec des moyens de transport privés et non avec les transports publics. La desserte en transports publics ne constitue donc pas, à elle seule, un indicateur suffisant de l’accessibilité. Il existe bel et bien des lieux qui sont parfaitement desservis par le TIM, mais qui n’obtiennent qu’un résultat moyen en matière de transports publics. Un exemple dans la région de Zurich est celui d’Affoltern am Albis, le long de l’A3. On pourrait certes faire valoir qu’une population plus importante n’est pas souhaitable à cet endroit, car l’A3 en direction du centre-ville est déjà fréquemment saturée. Mais le même argument vaut également pour les transports publics dans les agglomérations. De manière générale, l’étude Sotomo n’aborde pas la question des capacités de transport.
Emplois : un réel retard à combler dans les agglomérations ?
Un deuxième résultat de l’étude mérite qu’on s’y attarde : la répartition entre domiciles et emplois. Sotomo considère qu’un ratio de 2:1 (habitants par emploi à temps plein) est équilibré, car il correspond à la moyenne nationale. Il ressort de cette formule que les nouveaux emplois devraient être créés principalement dans les couronnes d’agglomérations plutôt que dans les villes (voir figure). Sotomo souligne : « La concentration élevée des emplois dans les centres-villes entraîne des déplacements pendulaires pour des centaines de milliers de personnes. Une répartition plus équilibrée entre le centre et la périphérie permet de raccourcir les trajets entre le domicile et le lieu de travail. »
Cette lecture est réductrice. Le fait que la densité d’emplois soit nettement plus élevée dans les villes que dans les agglomérations ou les zones rurales n’est pas tant le signe d’un déficit d’aménagement que le résultat naturel d’une économie fondée sur une forte division du travail. L’idée selon laquelle le déplacement des emplois vers la périphérie réduirait les flux pendulaires supposerait, premièrement, que l’offre et la demande de travail puissent facilement se rencontrer à l’échelle locale. Compte tenu du niveau élevé de spécialisation du travail actuel, il est peu probable que cette condition soit remplie. Deuxièmement, il ne faut pas négliger les déplacements liés au travail. Les activités à forte intensité de connaissances profitent de la proximité géographique, qui limite les coûts de coordination et facilite la recherche, les échanges et la création de réseaux. C’est pour ces raisons que les emplois se concentrent dans les centres. Cela permet de minimiser les déplacements pour le plus grand nombre de personnes possible.
Sans meilleure correspondance locale entre population active et emplois, un déplacement des emplois vers la périphérie risquerait d’accroître les déplacements domicile-travail entre les agglomérations. Les trajets pendulaires pourraient ainsi s’allonger au lieu de diminuer.
Si l’on tient compte de ces réserves concernant la définition de l’accessibilité et la question de la mixité des usages, l’étude de l’institut Sotomo constitue une bonne base pour évaluer où la densification est pertinente et où elle ne l’est pas. Reste une autre question: comment surmonter les résistances des habitants dans les quartiers appelés à connaître cette densification ? Un modèle visant à relever ce défi sera présenté dans un prochain article de blog.
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