2014 trat auf Bundesebene das neue Raumplanungsgesetz in Kraft. Es sollte die Zersiedelung stoppen – einerseits mit Restriktionen gegenüber neuen Einzonungen, anderseits mit der Forderung an Kantone und Gemeinden, die Siedlungen nach innen zu verdichten. Während die Restriktionen durchaus griffen – von 2017 bis 2022 ist die Bauzonenfläche kaum noch gewachsen – fällt die Bilanz beim Verdichtungsgebot zwiespältig aus. Zwar hat die mittlere Siedlungsdichte praktisch überall zugenommen, doch an vielen Orten verläuft der Prozess zu langsam.

Die Gründe sind bekannt: komplizierte Bau- und Planungsauflagen, langwierige Baubewilligungsverfahren und umfassende Rekursmöglichkeiten. Meist sind es die Nachbarschaften selbst, die Verdichtung verhindern – weil sie Nachteile wie Baulärm oder den Verlust von Aussicht befürchten. Fehlende Einzonungen bei gleichzeitig ungenügender Verdichtung bremsen folglich den Zuwachs an Wohnraum. Das Resultat sind sinkende Leerstände und steigende Immobilienpreise bzw. Neumieten.

Wie lassen sich solche Widerstände überwinden und wo ist Verdichtung überhaupt sinnvoll? Zu diesen Fragen sind kürzlich zwei interessante Arbeiten erschienen, die in diesem und einem folgenden Blogbeitrag diskutiert werden. Heute: Wo sollte verdichtet werden?

Verdichtungsziel von Zentralität abhängig

Dieser Frage widmete sich Sotomo im Auftrag der Vereinigung für guten Städtebau «Urbanistica». Für die ganze Schweiz wurde Nachbarschaft für Nachbarschaft eine wünschenswerte Nutzungsdichte1Sotomo definiert die Nutzungsdichte folgendermassen: (Einwohnerzahl + 0,5 Arbeitsplätze in Vollzeitäquivalenten) / m2. Die Arbeitsplätze fliessen nur halbgewichtet in die Rechnung ein, da ein Arbeitsplatz im Durchschnitt auch nur etwa die Hälfte des Raumanspruchs eines Bewohners aufweist. ermittelt und mit der effektiven Dichte verglichen. Die wünschenswerte Nutzungsdichte hängt von der Zentralität im Verkehrsnetz ab. Die Differenz zur tatsächlichen Dichte entspricht dem Innenentwicklungspotenzial.

Im Ergebnis weist Sotomo nur für 30% der Siedlungsfläche ein Innenentwicklungspotenzial aus. Bei lediglich 8% der Siedlungsfläche liegt der Soll-Wert um mindestens 20% über dem Ist-Wert. Am häufigsten findet sich Potenzial in grösseren Städten, gefolgt von kleineren Städten und Agglomerationen (vgl. Abbildung). Der gesamtschweizerisch eher geringe Flächenanteil täuscht jedoch über den ernomen Zuwachs an Wohnraum hinweg, der mit einer solchen Innenentwicklung möglich wäre: Bereits eine Schliessung von 35% der Potenziallücke würde Platz für 1 Million zusätzliche Einwohner und 550’000 Arbeitsplätze schaffen.

Grösstes Potenzial in den Ballungsräumen Zürich, Genf und Lausanne

Um zwischen den Gemeinden einen sinnvollen Vergleich zu ermöglichen, aggregiert Sotomo die nachbarschaftsspezifischen Auswertungen auf kommunaler Ebene. Es zeigt sich: Die Top 100 der Gemeinden mit dem grösstem Verdichtungspotenzial liegen grossmehrheitlich in Agglomerationsgürteln. Von den Top 25 befinden sich 23 in solchen. Am häufigsten vertreten ist die Agglomeration Zürich mit sieben Gemeinden; mit Schwerzenbach, Opfikon und Killwangen stellt sie auch die Top 3. Die Agglomerationen Genf und Lausanne haben je sechs Gemeinden unter den Top 25, dazu kommen Basel (zwei) sowie Bern und Lugano (je eine).

Die zwei verbleibenden Plätze in den Top 25 werden von zwei grösseren Städten belegt: Bern (Platz 10) und Zürich (Platz 18). Mit Lausanne, Aarau, Luzern, Zug, Genf, Biel, St. Gallen und Basel ergänzen acht weitere grössere Städte die Top 100. Von den zehn grössten Städten weist bloss Lugano (Platz 326) kein erhebliches Verdichtungspotenzial auf.

Resultate verzerrt durch die Definition von Zentralität?

Die Gemeindeauswertungen sollten nicht darüber hinwegtäuschen, dass Sotomo das Verdichtungspotenzial viel kleinräumiger auswertet. Das ist wichtig und richtig, denn konkreter Handlungsbedarf besteht nicht auf Ebene einer ganzen Gemeinde, sondern in einzelnen Siedlungen oder eben «Nachbarschaften».

Gerade bei der kleinräumigen Auswertung ergibt sich jedoch ein Einwand zu diskutieren: die gewählte Definition von Zentralität. Sotomo berücksichtigt ausschliesslich die Anbindung an den öffentlichen Verkehr (ÖV), da dieser «eine nachhaltige, raumschonende und zukunftsorientierte Mobilitätsform darstellt».

Diese Wahl ist fragwürdig. Zum einen wird damit suggeriert, der motorisierte Individualverkehr (MIV) könne nicht nachhaltig und zukunftsorientiert sein. Die zunehmende Elektrifizierung und Automatisierung des MIV relativiert diese Annahme deutlich. Auch punkto Flächenverbrauch schneidet die Strasse nicht schlecht ab. So werden auf Autobahnen im Durchschnitt jährlich 8,6 Personenkilometer pro beanspruchtem Quadratmeter zurückgelegt, auf der Schiene sind es nur 3,6.

Zum anderen kann kaum ignoriert werden, dass weiterhin 77% des motorisierten Personenverkehrs mit privaten Verkehrsmitteln und nicht mit dem ÖV erfolgen. Es ist daher unzureichend, nur die ÖV-Anbindung als ausschlaggebend für die Zentralität zu betrachten. Es gibt durchaus Orte, die für den MIV bestens erschlossen sind, beim ÖV aber nur mittelmässig abschneiden. Ein Beispiel aus dem Raum Zürich ist Affoltern am Albis entlang der A3. Nun könnte man argumentieren, dass eine grössere Bevölkerung dort unerwünscht ist, da die A3 stadteinwärts ohnehin schon oft überlastet ist. Dasselbe Argument lässt sich aber auch für den ÖV in Ballungsräumen machen. Generell wird die Frage nach den Transportkapazitäten in der Sotomo-Studie nicht adressiert.

Arbeitsplätze: Wirklich Aufholbedarf in der Agglo?

Ein zweites Resultat der Studie verdient eine genauere Betrachtung: der Nutzungsmix zwischen Wohnen und Arbeiten. Sotomo bezeichnet ein Verhältnis von 2:1 (Einwohner zu Vollzeitarbeitsplätzen) als ausgewogen, da dieses dem gesamtschweizerischen Durchschnitt entspricht. Aus dieser Formel folgt, dass weitere Arbeitsplätze vor allem in den Agglomerationsgürteln angesiedelt werden sollten und nicht etwa in den Städten (vgl. Abbildung). Sotomo argumentiert: «Die starke Konzentration von Arbeitsplätzen in den Kernstädten zwingt hunderttausende zum Pendeln. Ein ausgewogenerer Nutzenmix zwischen Kern und Umland führt zu kürzeren Wegen zwischen Wohnen und Arbeiten.»

Diese Feststellung greift zu kurz. Dass die Arbeitsplatzdichte in Städten deutlich höher ist als in der Agglomeration oder auf dem Land, ist weniger Ausdruck eines planerischen Defizits als vielmehr ein natürliches Ergebnis einer stark arbeitsteiligen Wirtschaft. Die Vorstellung, dass die Verlagerung von Arbeitsplätzen aus den Zentren hinaus die Pendlerströme reduziere, würde erstens bedingen, dass sich Arbeitnehmende und Arbeitgeber lokal gut «matchen» lassen. Angesichts des hohen Grades funktionaler Spezialisierung dürfte das in der heutigen Arbeitswelt kaum der Fall sein. Zweitens sind auch arbeitsinterne Wege nicht zu vernachlässigen. Gerade wissensintensive Tätigkeiten profitieren von räumlicher Nähe, weil sie Such-, Koordinations-, Sitzungs- und Netzwerkfriktionen reduziert. Aus diesen Gründen konzentrieren sich Arbeitsplätze in Zentren grösserer Einzugsgebiete. Damit werden die Wege für möglichst viele Menschen minimiert.

Eine Verlagerung in die Peripherie ohne entsprechendes lokales Matching von Einwohnern und Arbeitsplätzen würde dazu führen, dass vermehrt von der einen Agglo zur anderen Agglo gependelt wird. Das würde die Pendlerwege verlängern, nicht verkürzen.

Adressiert man diese Einwände zur Zentralitätsdefinition und zum Nutzungsmix, stellt die Untersuchung von Sotomo eine gute Grundlage dar, um abzuschätzen, wo Verdichtung sinnvoll ist – und wo eher nicht. Eine andere Frage ist, wie sich Widerstände in dazu prädestinierten Nachbarschaften überwinden lassen. Ein Modell dafür wird in einem kommenden Blogbeitrag diskutiert.

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