Ici 40 millions de francs pour le tourisme, là 175 millions pour le sport professionnel, et là encore 145 millions pour les acteurs culturels – pendant la crise du coronavirus, le gouvernement fédéral n’a pas lésiné sur les dépenses. Diverses mesures ont été prises pour atténuer les conséquences économiques de la pandémie dans certains secteurs. Jusqu’à présent, la Confédération a mis à disposition près de 17 milliards de francs de prêts et de garanties et environ 30 milliards de francs de contributions à fonds perdu. Mais qui va payer pour tout cela ?
Pour l’instant «personne», car toutes les mesures coûteuses seront financées par de nouvelles dettes. Les médias parlent déjà du «trou de la dette du coronavirus» et d’un déficit se chiffrant en milliards. La dette nationale de la Suisse atteindra-t-elle un niveau critique en raison de la pandémie de coronavirus ? Comment les Etats vont-ils se comporter à l’étranger ? Et quelle est la situation d’endettement des entreprises et des particuliers ? Avenir Suisse explore ces questions dans une série de trois articles de blog.
C’est la quantité qui compte
Les dettes ne sont pas mauvaises en soi. En contractant un prêt, il est possible de réaliser des investissements coûteux qui produiront des bénéfices positifs pendant des années. Cela vaut pour le secteur public comme pour le secteur privé – par exemple, la construction d’une maison ou d’un pont. Un endettement élevé peut donc être justifié si les investissements associés produisent un bénéfice qui dépasse le coût d’opportunité de la dette. Les gouvernements, en particulier, financent souvent des projets à motivation politique en s’endettant ou en gonflant excessivement la consommation publique. La question centrale pour pouvoir évaluer la portée économique du niveau de la dette est toujours de savoir quelles sont les valeurs associées à la dette.
Pour mesurer et comparer la dette publique, il faut se concentrer sur des variables relatives. Idéalement, la dette devrait être mise en relation avec les actifs. Toutefois, cela n’est possible que dans une mesure limitée, en particulier dans le secteur public – comment évaluer une armée ou des institutions de droit public, par exemple ? C’est pourquoi le taux d’endettement public est l’indicateur le plus fréquemment utilisé. Dans ce cas, la dette brute d’un Etat est comparée au produit intérieur brut (PIB) nominal ; si la dette totale d’un Etat est aussi élevée que la production économique totale d’une année, son taux d’endettement est de 100 %.
En fait, cette mesure compare des pommes avec des poires. En effet, la dette est un stock, tandis que le PIB est un flux. Toutefois, le PIB peut être considéré comme un dérivé du stock d’actifs souhaité, car des actifs plus élevés sous la forme d’infrastructures et d’institutions fonctionnelles devraient également se traduire par une production économique plus élevée.
Quand la dette devient-elle critique ?
Il est incontestable qu’un niveau élevé de dette restreint la marge de manœuvre de l’Etat et affaiblit le développement économique d’un pays. Cependant, le point critique auquel une dette nationale devient insoutenable a toujours été une question controversée en économie.
Les critères de Maastricht sont bien connus. Initialement, ils ont fait office de critères pour l’adhésion à la zone euro, et stipulent que la dette publique ne doit pas dépasser 60% du PIB. Ces exigences en matière de politique budgétaire visent à garantir qu’une politique monétaire crédible puisse être menée au niveau européen malgré la souveraineté budgétaire des Etats membres. Une telle limite est donc logique d’un point de vue économique. Cependant, le chiffre concret de 60% suggère une exactitude qui n’existe pas en réalité.
Dans la littérature économique, les estimations du niveau optimal de la dette publique varient. Il devient rapidement évident qu’un critère de référence universellement applicable est illusoire. Certains pays (principalement les pays en développement) ont une «intolérance à l’égard de la dette» et connaissent des difficultés financières même avec des taux d’endettement très faibles. Dans les années 1990, par exemple, l’Ukraine a un jour déclaré la faillite nationale avec un taux d’endettement de plus de 30%. D’autres pays semblent pouvoir s’endetter presque à volonté. Le taux d’endettement public du Japon est d’environ 200% depuis des années.
Malgré cette diversité, les économistes ont tenté à plusieurs reprises de définir le niveau optimal de la dette publique en utilisant des données historiques. Les chercheurs de la Banque des règlements internationaux (BRI) ont conclu qu’un taux d’endettement supérieur à 85% ralentit la croissance. Cependant, selon les économistes de la Banque mondiale, cette limite est déjà à 77%. Il y a dix ans, des experts de la Banque centrale européenne ont identifié une valeur comprise entre 90 et 100% pour les pays de la zone euro, mais ont mis en garde contre une trop grande prudence face à ces valeurs élevées, en raison d’impondérables inhérents aux calculs statistiques.
L’écart est donc important. En outre, la justification théorique d’une telle limite du taux d’endettement est généralement insatisfaisante, et pour aggraver les choses, la dette implicite est généralement ignorée – c’est-à-dire les prestations futures déjà promises aujourd’hui mais pas encore financées, par exemple en matière de services sociaux.
Malgré toutes ces lacunes, les chiffres mettent néanmoins en évidence une chose : la situation actuelle des pays très endettés comme le Japon (204%, avant le coronavirus) ou l’Italie (135%, avant le coronavirus) est historiquement l’exception plutôt que la règle. Les recherches montrent également que plus le taux d’endettement est élevé, plus la marge de manœuvre de la politique monétaire et budgétaire est limitée. Cela est particulièrement visible dans une situation de crise comme la pandémie de coronavirus actuelle.
Le taux d’endettement public augmente en flèche en Suisse
Les mesures prises pour faire face à la pandémie de coronavirus ont entraîné des milliards de francs de dépenses. En outre, le dénominateur du taux d’endettement national, le PIB, est également touché : les économistes prédisent la récession la plus grave de ces dernières décennies. Le Secrétariat d’Etat à l’économie (Seco) prévoit une baisse du PIB réel de 6,2% (6,7% en valeur nominale) pour l’année en cours, ce qui entraînera également des pertes fiscales de plusieurs milliards.
Plus de dépenses, moins de recettes et un PIB plus faible : il est évident que le taux d’endettement de la Suisse va augmenter. La question est : combien ? Selon nos estimations, le taux d’endettement de la Suisse devrait augmenter d’environ six à neuf points de pourcentage par rapport aux 26,4% de fin 2019.
Cette estimation ne doit pas être considérée comme le scénario du pire, mais comme le scénario de référence dans lequel il n’y a pas de seconde vague significative d’infections au Covid-19. Le FMI s’attend à ce que le taux d’endettement public augmente dans un ordre de grandeur similaire ; l’agence de notation Fitch prévoit même une augmentation de onze points de pourcentage pour atteindre environ 37%.
Comment les prévisions de l’évolution du taux d’endettement public ont été calculées
Le taux d’endettement public pour 2019 est basé sur les données de la BRI. Les prévisions de juin du Seco ont été utilisées pour l’évolution du PIB. Pour l’évolution de la dette, nous supposons que la dette publique augmentera de 27 à 45 milliards de francs en 2020. Ce large éventail est dû à l’incertitude toujours élevée concernant les dépenses supplémentaires et les recettes réduites de la Confédération, des cantons, des communes et des assurances sociales.
Le bloc de dépenses le plus important (20 à 30 milliards de francs) provient des contributions dites à fonds perdu – bien qu’il y ait actuellement des indications que celles-ci ne seront probablement pas entièrement utilisées. On peut s’attendre à d’autres défaillances en raison de la baisse des recettes fiscales et des prêts non remboursés. Sur les 41,4 milliards de francs suisses de garanties et de cautionnements fournis, quelque 17 milliards ont été retirés. Nous supposons qu’entre 2,5% et 5% des prêts accordés par la Confédération et les cantons seront en défaut de paiement.
Pour les communes et les cantons, nous prévoyons des effets négatifs sur les recettes fiscales de 2,5 à 5% pour l’année en cours. Pour la Confédération, nous prévoyons des défauts de paiement de 5 à 10% pour l’année en cours. La raison de ces différences est que les recettes fédérales seront probablement un peu plus sensibles à la pandémie de coronavirus (par exemple, la TVA et une plus grande dépendance fiscale des personnes morales). En outre, la Confédération s’attend à ce que la suspension temporaire des intérêts de retard entraîne un report sur les années suivantes d’une partie des recettes dues en 2020.
L’Office fédéral des assurances sociales (Ofas) s’attend à ce que le résultat de la répartition AVS/AI/APG se détériore pour atteindre environ 1,28 milliard de francs en 2020. Le fait que ce montant soit comparativement faible est également dû au fait que les allocations pour perte de gain Covid sont financées exclusivement par la Confédération et ne sont pas prélevées dans le fonds de l’APG «classique». En outre, la Confédération décharge l’assurance-chômage à hauteur des coûts de l’indemnité de chômage partiel versée dans le cadre de la pandémie de coronavirus (prise en compte dans les montants à fonds perdu mentionnés ci-dessus).
Enfin, il convient de noter que l’augmentation de la dette en 2020 est également due à l’effondrement de la production économique (évolution du dénominateur). Si l’économie se redresse fortement en 2021 – comme le prédisent certains économistes –, le taux d’endettement public diminuera également. Dans le même temps, cependant, certaines pertes ne seront prises en compte dans les statistiques de la dette que les années suivantes, car une part considérable des pertes de crédit et fiscales ne se concrétisera probablement que plus tard (à partir de 2021).
Alors, comment cette augmentation de la dette se compare-t-elle sur le plan historique et dans une perspective comparée ? Nous aborderons cette question dans la deuxième partie de cette série d’articles. Ce faisant, nous parlerons du rôle central du frein à l’endettement en Suisse. Il apparaîtra également clairement que le taux d’endettement explicite dont il est question dans cette partie ne doit pas être pris au pied de la lettre. Pour évaluer la situation de la politique budgétaire, il faut plutôt tenir compte de la dette implicite, qui dépasse largement la charge de la dette explicite en Suisse en raison des importants déficits de financement des assurances sociales.
[1] Malgré ces difficultés d’évaluation, certains experts exigent que les Etats se prêtent également à l’exercice du bilan et présentent des fonds propres positifs – une exigence qui est certainement justifiée.
[2] Même si le taux d’endettement est en principe un concept simple, il existe différentes méthodes de calcul. Cet article du magazine en ligne «Republik» en donne un bon aperçu. Le taux d’endettement public varie selon la source (parfois considérablement). Par exemple, le taux d’endettement brut de la Suisse selon la méthode de mesure du Fonds monétaire international (FMI) est supérieur d’environ dix points de pourcentage au taux d’endettement de la Suisse selon les critères de Maastricht. Dans ce billet de blog, nous utilisons les données de la BRI dans la mesure du possible (valeur nominale pour le gouvernement et valeur marchande pour le secteur privé et les entreprises). Les chiffres nominaux de la BRI pour la Suisse sont identiques au taux d’endettement de Maastricht publié par l’Administration fédérale des finances pour le secteur public. Ce taux comprend la dette de la Confédération, des cantons, des communes et des assurances sociales, mais ne comprend pas la dette publique implicite (voir la seconde partie de ce blog).
[3] Le délai pour les demandes de crédit a expiré fin juillet ; les banques ont encore jusqu’au 14 août pour soumettre des demandes aux organismes de cautionnement (article 11 de l’ordonnance sur les cautionnements solidaires liés au Covid-19). Cela signifie qu’il est peu probable que le nombre de garanties augmente de manière significative – à moins, bien sûr, que l’aide transitoire du gouvernement fédéral ne soit rétablie lors d’une deuxième vague.
