Hier 40 Mio. Fr. für den Tourismus, da 175 Mio. Fr. für den Profisport, und noch 145 Mio. Fr. für die Kulturschaffenden dazu – während der Corona-Krise hat der Bund geklotzt, nicht gekleckert. Mit diversen Massnahmen wurde versucht, die wirtschaftlichen Folgen der Pandemie für ausgewählte Branchen zu mindern. Knapp 17 Mrd. Fr. an Darlehen und Garantien sowie rund 30 Mrd. an À-fonds-perdu-Beiträgen hat der Bund bisher zur Verfügung gestellt. Doch wer soll das alles bezahlen?

Vorerst «niemand», denn all die kostspieligen Krisenmassnahmen werden mit neuen Schulden finanziert. In den Medien ist denn auch schon vom «Corona-Schulden-Loch» und einem Milliardendefizit die Rede. Werden wegen der Coronavirus-Pandemie die Staatsschulden in der Schweiz eine kritische Höhe erreichen? Wie schlagen sich die Staaten im Ausland durch? Und wie sieht die Schuldensituation bei Firmen und Privaten aus? In einer dreiteiligen Blog-Serie geht Avenir Suisse diesen Fragen nach.

Auf das Mass kommt es an

Schulden sind nicht per se schlecht. Durch die Aufnahme eines Darlehens können teure Investitionen getätigt werden, die über Jahre einen positiven Nutzen abwerfen. Das gilt sowohl im staatlichen als auch im privaten Bereich – Beispiele wären der Bau eines Hauses oder einer Brücke. Hohe Schulden können also durchaus berechtigt sein, wenn die damit verbundenen Investitionen einen Nutzen abwerfen, der über den Opportunitätskosten der Verschuldung liegt. Gerade Regierungen finanzieren über die Aufnahme von Schulden aber auch immer wieder politisch motivierte Projekte oder blähen den Staatskonsum über Gebühr auf. Zentral für die ökonomische Einordnung des Schuldenstands ist immer die Frage, welche Werte den Schulden gegenüberstehen.

Um die Staatsverschuldung zu messen und zu vergleichen, stellt man deshalb auf relative Grössen ab. Idealerweise würde man die Schulden ins Verhältnis zum Vermögen setzen. Das geht gerade im staatlichen Bereich aber nur begrenzt – wie sollten beispielsweise eine Armee oder rechtsstaatliche Institutionen bewertet werden? Daher bedient man sich oft der Staatsschuldenquote. Bei dieser werden die Bruttoschulden eines Staates ins Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandprodukt (BIP) gesetzt; sind die gesamten Schulden eines Staates so hoch wie die gesamte Wirtschaftsleistung eines Jahres, beträgt die Staatsschuldenquote 100%.

Eigentlich werden bei der Staatsschuldenquote Äpfel mit Birnen verglichen. So ist der Schuldenstand ein klassische Bestandsgrösse, während das BIP eine Stromgrösse darstellt. Allerdings kann die Stromgrösse BIP als eine Ableitung der gewünschten Bestandsgrösse Vermögen gesehen werden, denn ein höheres Vermögen gerade in der Form von Infrastrukturen und funktionierenden Institutionen sollte sich auch in einer höheren Wirtschaftsleistung niederschlagen.

Ab wann wird es kritisch?

Unumstritten ist, dass ein hoher Schuldenberg den staatlichen Handlungsspielraum einschränkt und die wirtschaftliche Entwicklung in einem Land schwächt. Doch ab welcher Schuldenquote eine Staatsverschuldung nicht mehr tragbar ist, das wird in der Volkswirtschaftslehre seit jeher kontrovers diskutiert.

Weitum bekannt ist die Maastricht-Schuldenstandsgrenze. Diese wurde ursprünglich als Bedingung für einen Beitritt zur Euro-Zone vorgeschrieben. Sie sieht vor, dass die Staatsschulden 60% des BIP nicht überschreiten dürfen. Mit solchen fiskalpolitischen Vorgaben soll sichergestellt werden, dass trotz souveräner Mitgliedsstaaten eine glaubwürdige Geldpolitik auf europäischer Ebene betrieben werden kann. Eine solche Grenze ergibt somit aus ökonomischer Sicht Sinn. Die konkrete Zahl von 60% suggeriert jedoch eine Exaktheit, die es so nicht gibt.

In der ökonomischen Fachliteratur gehen die Schätzungen über die optimale Höhe der Staatsverschuldung nämlich auseinander. Dass ein allgemeingültiger Richtwert illusorisch ist, wird rasch offensichtlich. Gewisse Länder (hauptsächlich Entwicklungsländer) haben eine «Schulden-Intoleranz» und geraten bereits bei sehr tiefen Schuldenquoten in finanzielle Schwierigkeiten. So hat die Ukraine in den 1990er Jahren einmal bereits mit einer Schuldenquote von gut 30% den Staatsbankrott erklärt. Andere Länder scheinen sich fast nach Belieben verschulden können. Die Staatsschuldenquote von Japan liegt schon seit Jahren bei rund 200%.

Dieser Vielfalt zum Trotz, haben Ökonomen immer wieder versucht, mittels historischer Daten die optimale Staatsverschuldung zu umreissen. Forscher von der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) kamen zum Schluss, dass eine Schuldenquote über 85% das Wachstum bremst. Laut Ökonomen der Weltbank liegt diese Grenze hingegen schon bei 77%. Experten der Europäischen Zentralbank haben vor zehn Jahren für die Länder der Euro-Zone einen Wert zwischen 90% und 100% identifiziert, wegen statistischer Unwägbarkeiten aber zur Vorsicht bei diesen hohen Werten gemahnt.

Die Varianz ist also gross. Zudem bleibt die theoretische Begründung für eine solche Schuldenquoten-Grenze meist unbefriedigend, und zu allem Übel werden implizite Schulden in der Regel ausgeblendet – also bereits heute versprochene, aber noch nicht finanzierte künftige Leistungen zum Beispiel im Bereich der Sozialwerke.

All diesen Unzulänglichkeiten zum Trotz machen die Zahlen dennoch eines klar: Die derzeitige Situation in hochverschuldeten Ländern wie Japan (204%, vor Corona) oder Italien (135%, vor Corona) ist historisch gesehen eher der Ausnahme-, denn der Regelfall. Ebenfalls aus der Forschung ersichtlich wird, dass sowohl der geld- als auch der fiskalpolitische Spielraum umso stärker eingeschränkt wird, je höher die Schuldenquote zu liegen kommt. Das macht sich besonders in einer Krisensituation wie der derzeitigen Coronavirus-Pandemie bemerkbar.

Schweizer Staatsschuldenquote schiesst nach oben

Die Massnahmen zur Bewältigung der Coronavirus-Pandemie haben zu Ausgaben in Milliardenhöhe geführt. Zudem ist auch der Nenner der Staatsschuldenquote, das BIP, betroffen: Ökonomen gehen von der schwerwiegendsten Rezession der letzten Jahrzehnte aus. So rechnet das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) mit einem Rückgang des realen BIP von 6,2% (nominal 6,7%) im laufenden Jahr, was zudem zu Steuerausfällen in Milliardenhöhe führen dürfte.

Höhere Ausgaben, weniger Einnahmen, und ein tieferes BIP: Dass die Schuldenquote der Schweiz steigen wird, ist offensichtlich. Die Frage ist: wie stark? Unseren Schätzungen zufolge dürfte sich die Schuldenquote der Schweiz von 26,4% Ende 2019 um rund 6 bis 9 Prozentpunkte erhöhen.

Die Staatschuldenquote der Schweiz wird wegen Covid-19 merklich ansteigen.

Diese Einschätzung ist nicht als Worst-case-Szenario zu betrachten, sondern als das Basisszenario, in welchem es nicht zu einer bedeutenden zweiten Welle von Covid-19-Infektionen kommt. Der IWF geht von einem Anstieg der Staatsschuldenquote in ähnlicher Grössenordnung aus; die Rating-Agentur Fitch prognostiziert sogar eine Erhöhung um 11 Prozentpunkte auf rund 37%.

Wie die Prognose für die Staatsschuldenquote berechnet wurde

Die Staatsschuldenquote für das Jahr 2019 basiert auf Daten der BIZ. Für die BIP-Entwicklung wurde die Juniprognose des Seco herangezogen. Für die Schuldenentwicklung gehen wir davon aus, dass die Staatsschulden im Jahr 2020 um 27 bis 45 Mrd. Fr. wachsen werden. Die grosse Spannweite leitet sich aus der noch immer hohen Unsicherheit bezüglich Mehrausgaben und Mindereinnahmen von Bund, Kantonen, Gemeinden und Sozialversicherungen ab.

Der grösste Ausgabenblock (20 bis 30 Mrd. Fr.) stammt aus den gesprochenen À-fonds-perdu-Beiträgen – wobei es hier derzeit Anzeichen gibt, dass diese wohl nicht ganz ausgeschöpft werden. Weitere Ausfälle sind aus tieferen Fiskaleinträgen und nicht zurückbezahlten Darlehen zu erwarten. Von den 41,4 Mrd. Fr. an bereitgestellten Bürgschaften und Garantien wurden rund 17 Mrd. Fr. beansprucht. Wir gehen davon aus, dass 2,5% bis 5% der vergebenen Darlehen von Bund und Kantonen ausfallen.

Bei Gemeinden und Kantonen rechnen wir im laufenden Jahr mit negativen Auswirkungen auf den Fiskalertrag von 2,5% bis 5%, und beim Bund mit Ausfällen von 5% bis 10% für das laufende Jahr. Grund für diese unterschiedliche Betroffenheit ist, dass die Erträge des Bundes etwas anfälliger auf die Coronavirus-Pandemie sein dürften (z.B. MWSt sowie stärkere fiskalischer Abhängigkeit von juristischen Personen). Zudem rechnet der Bund damit, dass die befristete Aussetzung der Verzugszinsen dazu führt, dass sich ein Teil der 2020 fälligen Einnahmen in die Folgejahre verschiebt.

Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) rechnet für 2020 mit einem verschlechterten Umlageergebnis für AHV/IV/EO von zirka 1,28 Mrd. Fr. Dass dieser Betrag vergleichsweise niedrig ausfällt, hängt auch damit zusammen, dass der Covid-Erwerbsersatz ausschliesslich vom Bund finanziert wird und keinen finanziellen Zusammenhang mit der EO hat. Zudem entlastet der Bund die ALV im Ausmass der Kosten für die im Zusammenhang mit der Coronavirus-Pandemie ausbezahlten Kurzarbeitsentschädigungen (berücksichtigt in den weiter oben erwähnten À-fonds-perdu-Beträgen).

Bei den Überlegungen zur Schuldenquote ist schliesslich zu beachten, dass der Anstieg im Jahr 2020 auch vom Einbruch der Wirtschaftsleistung getrieben ist (der Entwicklung des Nenners). Sollte sich die Wirtschaft – wie von gewissen Ökonomen prognostiziert – im Jahr 2021 kräftig erholen, wird auch die Staatsschuldenquote wieder abnehmen. Gleichzeitig werden sich gewisse Verluste jedoch erst in den Folgejahren in der Schuldenstatistik niederschlagen, denn ein beachtlicher Teil der Kredit- und Steuerausfälle dürfte erst später (ab 2021) realisiert werden.

Wie ist nun diese Zunahme der Schulden im historischen Vergleich und im internationalen Kontext einzuordnen? Diese Frage werden wir im zweiten Teil dieser Blog-Serie angehen. Dabei werden wir auf die zentrale Rolle der Schuldenbremse in der Schweiz zu sprechen kommen. Zudem wird klar werden, dass die in diesem Teil besprochene explizite Verschuldungsquote nicht zum Nennwert genommen werden darf. Vielmehr muss bei der Beurteilung der fiskalpolitischen Situation auch die implizite Verschuldung berücksichtigt werden, und diese übersteigt die explizite Schuldenlast in der Schweiz wegen der grossen Finanzierungslücken bei den Sozialwerken um ein Vielfaches.

[1] Diesen Bewertungsschwierigkeiten zum Trotz fordern gewisse Experten, dass auch Staaten eine Bilanz führen und dabei ein positives Eigenkapital vorweisen sollen – eine Forderung, die durchaus ihre Berechtigung hat.
[2] Auch wenn die Schuldenquote im Prinzip ein simples Konzept ist, gibt es diverse Methoden zur Berechnung – dieser Artikel des Online-Magazins «Republik» bietet einen guten Überblick dazu. Die Staatsschuldenquote variiert je nach Quelle (zum Teil beträchtlich). So ist die Brutto-Schuldenquote der Schweiz nach Messmethode des Internationalen Währungsfonds (IWF) rund 10 Prozentpunkte höher als die Schuldenquote der Schweiz nach Maastricht-Richtlinien. In diesem Blogbeitrag verwenden wir wo immer möglich Daten der BIZ (Nominalwert für Staat und Marktwert für Private und Firmen). Die nominalen BIZ-Zahlen für die Schweiz sind identisch mit der Maastricht-Schuldenquote, welche die Eidgenössische Finanzverwaltung für den Sektor Staat publiziert. In dieser Staatsschuldenquote enthalten sind die Schulden von Bund, Kantonen, Gemeinden sowie der Sozialversicherungen; die implizite Verschuldung der Staaten erfassen diese Zahlen aber nicht (siehe Teil 2 dieses Blogs).
[3] Die Frist zur Kreditbeantragung ist Ende Juli abgelaufen; Banken haben noch bis zum 14. August Zeit, Anträge den Bürgschaftsorganisationen zu übermitteln (Art. 11 der Covid-19-Solidarbürgschaftsverordnung). Es ist somit kaum mit einer merklichen Zunahme der beanspruchten Bürgschaften mehr zu rechnen – ausser natürlich, die Überbrückungshilfe des Bundes würde bei einer zweiten Welle nochmals neu aufgesetzt werden.