Das Schweizer Milizsystem wird als Gegenentwurf zu entfesselter Freizeitgesellschaft und Individualisierung beschworen. Es ist einmalig in Europa und historisch gewachsen, ausserdem überparteilich verankert. Aber: es steht am Scheideweg.

Das Schweizer Milizsystem: Ideal Laienrepublik

Auf Gemeinde- und Kantonsebene sinkt die Bereitschaft der Menschen für ein politisches Amt zusehends. (Rathaus Bern © Wikimedia Commons/Andi Jacomet)

Mit dem Begriff «Milizsystem» können jenseits der Schweiz nur die wenigsten Zeitgenossen etwas anfangen – dies aus gutem Grunde: er existiert nur hier. Daher eine kurze Erläuterung vorweg: dem Gedanken des Milizsystems zugrunde liegt die republikanische Vorstellung, dass ein jeder Bürger mit den entsprechenden Fähigkeiten neben- oder ehrenamtlich öffentliche Ämter und Aufgaben übernehmen sollte. Ganz nach dem Idealbild des «uomo universale» der Renaissance ist jeder befähigt, mitzutun. Der schweizerische Milizstaat setzt freiwilliges Engagement sogar voraus; die Bürger dürfen sich als Kollektiv nicht auf eine Zuschauerrolle zurückziehen; das Milizsystem ist nicht nur Leitidee, sondern konkretes Organisationsprinzip auf allen Stufen. Unterhalb einer bestimmten Teilnahmequote würde das Milizsystem seine Funktionsfähigkeit verlieren.

Das Milizsystem ist in seiner realen Ausprägung entscheidender Bestandteil des schweizerischen Staatsverständnisses. Es aktiviert das Verantwortungsbewusstsein für das Gemeinwohl, hält den Staat schlank und fördert die Nähe zu den Bürgern. Dieses republikanische Modell, wie es Gottfried Keller vorschwebte – und vom Bürger wie selbstverständlich freudige Beteiligung erwartete –, erfreut sich bis heute grosser Beliebtheit in politischen Sonntagsreden aller Parteien, rein faktisch kollidiert dieses traditionelle Staatsverständnis mit wirkungsmächtigen gesellschaftlichen Entwicklungen, die das gelebte Milizsystem in Frage stellen. Warum?

Das Engagement im Milizsystem steht in Konkurrenz zur Freizeitgesellschaft mit ihrem vielfältigen und vor allem wachsenden Angebot. Den Parteien geht derweil die Basis verloren, sie haben immer grössere Mühe, geeignete Kandidaten für ihre Milizpositionen zu finden. Individualisierung und globalisierte Arbeitswelt haben ebenfalls zur Folge, dass die Bereitschaft zu Milizarbeit sinkt. Kleinere Gemeinden fühlen sich durch die zunehmende Verrechtlichung und mediale Aufmerksamkeit schnell einmal überfordert. Weil Arbeits- und Privatwelt heute stark ineinandergreifen, wollen viele Bürger nicht auch noch der Miliz- und Freiwilligenarbeit Platz in ihrem Leben einräumen. Der Aufwand für ein längerfristiges Engagement in Vereinen erscheint ihnen angesichts sinkender Wertschätzung zu gross. All diese Entwicklungen treffen das gutgehegte Schweizer Selbstverständnis empfindlich, gilt das Milizsystem doch neben der direkten Demokratie und dem Föderalismus als zentraler Pfeiler dieses Staats.

Die Folgen

Das Milizsystem steht vordergründig von zwei Seiten unter Druck: von oben (Bund) und von unten (kleinere Gemeinden). Auf Bundesebene ist das Parlament faktisch kein Milizparlament mehr. Dies liegt an den verbesserten Bedingungen (professionalisierter Parlamentsbetrieb, höhere Entschädigung) sowie an der anspruchsvolleren und zeitaufwendigeren Ratsarbeit.

Auf Gemeindeebene kämpft das Milizsystem mit anderen Problemen: Die kleineren Gemeinden haben Mühe, geeignete Kandidaten zu finden. Die Ämter sind auch hier anspruchsvoller geworden, während das Rekrutierungspotential zurückgeht, unter anderem wegen des Bedeutungsverlusts der Lokalparteien. Die Wahlen verkommen zur Farce, wenn gerade so viele Kandidaten zur Verfügung stehen, wie Ämter zu besetzen sind.

Und wie steht es auf der kantonalen Ebene? Wird sie auch in Zukunft als personales Bindeglied zwischen Gemeinde und Bund wirken? Die Rücktrittswellen in kantonalen Parlamenten deuten an, dass ein gewisses Unbehagen mit dem Milizamt auch in der kantonalen Legislative besteht.

Es scheint, als gehe ein Riss durch die schweizerische Gesellschaft respektive Politiklandschaft. Der Professionalisierung des Bundesparlaments, der Kantonsregierungen und der Exekutiven grosser Gemeinden steht ein Milizsystem in Kantonsparlamenten und Exekutiven mittlerer und kleiner Gemeinden gegenüber. Dieses gerät zunehmend unter Druck, und das Gewicht verschiebt sich auch hier Richtung Beruflichkeit. Allerdings ist der Aufwand für ein hauptberufliches Amt in kleinen Gemeinden meist zu gering. Klar ist zudem: bisher wollten die Bürger keine Berufspolitiker und keine Politiker, die gut bezahlt werden. Es zeichnet sich ein deutlicher Interessenkonflikt ab zwischen Professionalität in der Aufgabenerfüllung und bei den Rahmenbedingungen.

Was tun?

Mit zahlreichen kleinen Reformen wurde bisher versucht, die Motivation zu steigern, Amtsaufgaben zu verwesentlichen, Rahmenbedingungen attraktiver zu gestalten und Rekrutierungsverfahren ergiebiger zu machen und so Anreize für Teilnahmebereitschaft und -fähigkeit zu setzen. Es erweist sich jedoch als sehr schwierig, die intrinsische Motivation mit den genannten Reformen wesentlich zu stärken.

Wir erleben mit den kleinen Reformen eine schleichende Aushöhlung des Milizsystems. Es wird zwar stets angepasst (höhere Entschädigungen, Entlastung durch Verwaltung etc.), um gesellschaftliche Entwicklungen nachzuvollziehen, doch stellen die Reformen das Wesen des Milizsystems – Neben- und Ehrenamtlichkeit – immer mehr in Frage. Zudem beheben sie die Ursache der mangelnden Teilnahmebereitschaft nicht. Die meisten Reformen stellen letztlich einen Schritt weg vom ursprünglichen Ideal des Milizsystems dar, weil sie den weitestgehend freiwilligen Einsatz für das Gemeinwesen im Rahmen der Fähigkeiten jedes einzelnen zunehmend durch eine professionelle Aufgabenerfüllung ersetzen: Milizaufgaben werden scheibchenweise durch professionelle Staatsdiener übernommen.

Die schlechteste Lösung wäre, diese Entwicklung stillschweigend zu beobachten. Wenn das Milizsystem weiterhin ein Grundpfeiler unseres Staatsverständnisses sein und nicht zu einer Chimäre verkommen soll, müssen Debatten über den Wert des Milizsystems erlaubt und erwünscht sein.

Welche Schweiz wollen die Schweizer?

Grundsätzlich sind drei Idealtypen einer zukünftigen Schweiz denkbar:

Gegenwärtiges Modell: Ausgangspunkt dieses optimistischen Szenarios ist die Ansicht, dass die Teilnahmebereitschaft in Zukunft nur langsam abnehmen werde. Die bisherigen punktuellen Massnahmen und Korrekturen könnten dann genügen, um das Milizsystem zu erhalten – etwa durch kleinere Gremien, Gemeindefusionen, leicht höhere Entschädigungen oder innovative Rekrutierung.

Individualistisch-liberale, expertenorientierte Schweiz: Denkt man aber die gesellschaftlichen Trends weiter, weist alles in Richtung Professionalisierung und Angleichung an die Nachbarländer. Die Schweiz würde zum Normalfall, die Laienrepublik wäre Geschichte. Es entstünde eine Schweiz, in der der Staat seinen Bürgern ausser den Steuern fast keine moralischen und rechtlichen Pflichten mehr auferlegte. Die Staatsbürger würden in diesem Sinne vermehrt zu «Staatskunden». Bei diesem Szenario wird das Milizsystem schlicht aufgegeben. Es erfolgt eine Professionalisierung, Entschädigungen werden erhöht. Wo nötig, werden Ämter zusammengelegt oder Gemeinden fusioniert, damit ein genügend hoher Aktivierungsgrad für eine Festanstellung erreicht wird.

Genossenschaftliche, republikanische Schweiz: Der Milizgedanke wird neu definiert, indem man den Republikanismus modernisiert, verbreitert und wieder attraktiver macht. Dem Gleichheitsprinzip der Aufklärung wird Nachdruck verschafft. Die Schweiz versucht, ihren spezifischen Bürgerstaat zukunftstauglich zu machen und so zu erhalten.

Vom Mythos zum Ideal?

Ob das Milizsystem zu einem Mythos wird oder sich wieder stärker in der Lebenswirklichkeit verankern kann, hängt von der Einschätzung der zukünftigen Entwicklung ab. Eine kulturpessimistische Diagnose liefert die Niedergangsthese. Sie besagt, ähnlich der bekannten Analyse von Robert Putnam (1995) zum Niedergang des sozialen Kapitals in den USA, dass es zu einer Auszehrung der Bürgertugenden komme, damit zum stetigen Verlust des «politischen Kapitals» und schliesslich zum Niedergang des Milizsystems. Das Gleichgewicht zwischen Bürgerrechten und wahrgenommenen Bürgerpflichten wäre unwiderruflich zerstört. Weniger pessimistisch sind ein Strukturwandelszenario respektive die Zyklenthese: Im ersten Fall bahnt sich ein Wandel zwischen den Tätigkeitsformen an, freiwillige Tätigkeiten werden vermehrt in anderen Bereichen ausgeübt (z.B. Einsatz für Wikipedia). Im zweiten Fall wechseln sich Phasen mit grossem öffentlichem Engagement ab mit Phasen eines Rückzugs ins Private. Auch diese beiden Szenarien wären jedoch für das Milizsystem ungünstig, denn dieses verträgt Verschiebungen in den Beteiligungsformen oder eine zyklische «Beteiligungskonjunktur» gerade nicht. Milizbehörden können nicht einfach für eine gewisse Zeit geschlossen und dann wieder geöffnet werden.

Tritt eines dieser Szenarien ein, steht das Land vor einem Grundsatzentscheid: Soll die gegenwärtige Organisation des Staates erhalten bleiben? Wenn Ja, müssen Bedingungen für das Weiterbestehen geschaffen werden. Dazu braucht es aber eine ernsthafte landesweite Debatte, ja vielleicht eine Volksabstimmung, die solches bewirken kann. Wenn die Existenzgrundlagen des Milizsystems in Gefahr sind, könnte ein Bürgerdienst für alle das Steuer herumreissen. Durch diesen Bürgerdienst wäre die Teilnahme am Milizsystem nicht nur für Männer im Militär Pflicht, sondern für alle Bürgerinnen, Bürger und niedergelassenen Ausländer. Dies würde durch eine Entscheidung der Bevölkerung festgelegt. Es wäre eine gemeinsame Entscheidung, den schweizerischen Republikanismus zu beleben und weiterzuleben. Dies wäre bei einer Krise des Milizsystems die einzige Lösung, die dessen Fortbestehen sicherstellen könnte. Die Schweiz als Willensnation würde – wohlgemerkt durch einen demokratischen Selbstbindungsentscheid, nicht durch Bundesbern – gestärkt.

Dieser Artikel erschien im «Schweizer Monat» vom November 2015.