1 Einleitung

Die Schweiz erlebt seit Jahrzehnten ein rasantes Siedlungswachstum, das sich in den letzten Jahren nochmals beschleunigte. Während sich das Siedlungsgebiet von 1980 bis 2002 landesweit um 13 km² pro Jahr ausdehnte, stieg dieser Wert für 2002 bis 2008 auf 27 km² pro Jahr an. In 23 von 26 Kantonen wächst die Siedlungsfläche schneller als die Bevölkerung. Treiber der Zersiedlung sind das Bevölkerungswachstum, der wachsende Flächenverbrauch als Resultat steigenden Wohlstands und kleinerer Haushalte, der Bau von Zweitwohnungen in den Tourismusgebieten sowie die Agglomerationsbildung durch verbesserte Verkehrsinfrastruktur.

Die Zersiedlung des Schweizer Mittellandes zwischen Alpen und Jura – dessen Bevölkerungsdichte bereits heute mit der in den Niederlanden vergleichbar ist –, aber auch vieler Alpentäler schreitet unaufhaltsam voran. Diese Entwicklungen laufen dem Verfassungsprinzip des „haushälterischen Umgangs“ mit Boden zuwider und widersprechen den im eidgenössischen Raumplanungsgesetz (RPG) verankerten Zielen, das Siedlungsflächenwachstum zu begrenzen und die Landschaft zu schonen. Das 2002 vom Bundesrat – der Schweizer Bundesregierung – formulierte Ziel, die bebaute Fläche auf 400 m² pro Einwohner zu begrenzen, wurde bereits überschritten. Die Differenz zwischen gesetzlichen Vorgaben und deren Umsetzung auf Ebene der kantonalen Richtplanung bildet den Ausgangspunkt dieser vergleichenden Untersuchung.

Den Kantonen kommt eine Schlüsselrolle bei der Schweizer Raumplanung zu. Durch ihre Richtpläne sowie die Bau- und Planungsgesetzgebung setzen sie einerseits Bundesvorgaben um, andererseits definieren sie die Rahmenbedingungen für die Nutzungsplanung der Gemeinden. Im Rahmen eines Kantonsmonitorings von Avenir Suisse, einer Stiftung, die sich als Think-Tank mit der Zukunft des Standorts Schweiz befasst, haben die Autoren dieses Beitrags in einer 140-seitigen Studie die Siedlungsentwicklung der 26 Schweizer Kantone miteinander verglichen und eine Analyse der Instrumente durchgeführt, die von den Kantonen zur Steuerung der Siedlungsentwicklung eingesetzt werden (Müller- Jentsch/Rühli 2010).

Kantonale Richtpläne wurden mit dem RPG vom 22. Juni 1979 eingeführt und weisen eine hohe Ähnlichkeit mit Regionalplänen in Deutschland auf. In ihnen kommen sehr unterschiedliche Instrumente zum Einsatz. Sie stellen daher komplexe Instrumentenverbünde dar. Kantonale Richtpläne sind spätestens alle zehn Jahre vom Kanton gesamthaft zu überprüfen und nötigenfalls zu überarbeiten. Sie bestehen aus einem Textteil und einer Karte. Mit ihrer Hilfe werden die raumwirksamen Aufgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden behördenverbindlich aufeinander abgestimmt. Vergleichbar zum Verhältnis von Regionalplanung und kommunaler Bauleitplanung in Deutschland weisen die kantonalen Richtpläne eine Behördenverbindlichkeit auf, während die kommunalen Nutzungspläne parzellenscharfe Vorgaben treffen, die eigentümerverbindlich sind. Sie weisen daher eine der deutschen Regionalplanung ähnliche Funktion im Mehrebenensystem der Raumplanung der Schweiz auf. Ihre Aufgabe besteht insbesondere darin, die planerischen Aktivitäten der Gemeinden in Hinblick auf ihre Konformität mit eidgenössischen und kantonalen Vorgaben abzustimmen und zu steuern.

In der Untersuchung wurden alle kantonalen Richtpläne berücksichtigt, die bis März 2010 rechtskräftig waren. Zwischen den Kantonen gibt es große Unterschiede hinsichtlich Planungsphilosophie und Planungskultur. Das Spektrum reicht von Kantonen, die sich als aktive „Gestalter“ der räumlichen Entwicklung betrachten, und solchen, die Richtplanung eher als deren „Buchhaltung“ verstehen. In den 30 Jahren seit Inkrafttreten des RPG wurden in den 26 Kantonen sehr unterschiedliche Instrumentenverbünde zur Siedlungssteuerung entwickelt. So kennt etwa ein Drittel der Kantone bisher keine Siedlungsbegrenzungslinien und ein weiteres Drittel setzt sie nur zögerlich ein. 21 von 26 Kantonen haben zwar in ihren Richtplänen Zentren und Entwicklungsachsen definiert, oft handelt es sich dabei jedoch eher um eine Zustandsbeschreibung als um eine Strategie zur Steuerung. Auch Instrumente gegen die Baulandhortung sind von der flächendeckenden Erfassung von Bauzonenreserven abgesehen wenig verbreitet.

In Bezug auf die Auswahl und den Einsatz von Instrumenten zur Steuerung der Siedlungsentwicklung wird eine deutliche Verbesserung der kantonalen Raumplanungspraxis angemahnt. So sieht Maria Lezzi, die Direktorin des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE), insbesondere im mangelnden Vollzug bestehender Regeln durch die Kantone ein großes Problem. Sie fordert deshalb „klarere Planungsgrundsätze und Mindestinhalte der kantonalen Richtpläne, präzisere Definitionen von Bauzonen und Neueinzonungen sowie griffigere Sanktionsmechanismen“ (NZZ, 6.10.2009).

Ursprünglich war im Rahmen der vergleichenden Untersuchung geplant, die Daten zur Siedlungsentwicklung (als raumplanerischer „Output“) mit den Daten zum Einsatz von Siedlungssteuerungsinstrumenten in der kantonalen Richtplanung (als raumplanerischer „Input“) zu verknüpfen, um die Wirkung der Instrumente und die Qualität der Instrumentenverbünde zu beurteilen. Dieser Plan erwies sich jedoch aus zwei Gründen als nicht praktikabel: Zum einen dauert es Jahrzehnte, bis sich Instrumente zur Siedlungssteuerung in der Raumentwicklung messbar niederschlagen. Zum anderen sind die Schweizer Kantone sehr unterschiedlich und ist die Wirkung exogener Faktoren (z. B. Topografie, Bevölkerungsdichte, Nähe zu großen Städten) auf die Siedlungsentwicklung meist stärker als die von endogenen Faktoren, d. h. den raumplanerischen Steuerungsinstrumenten. Auf der Grundlage einer Analyse aktueller Raumentwicklungsprozesse konnten in der Untersuchung daher nur sehr eingeschränkt Rückschlüsse auf die Effektivität und Effizienz der eingesetzten Instrumente und die Qualität der Instrumentenverbünde gezogen werden.

Statt einer Messung der direkten und indirekten Wirkung von Instrumenten der kantonalen Richtplanung wurde deshalb einem qualitativen Ansatz der Vorzug gegeben, bei dem auf Grundlage von Expertenwissen eine Typisierung der Instrumentenverbünde mit Blick auf die Steuerung der Siedlungsentwicklung vorgenommen wurde. Für jedes Instrument, das in einem Kanton zur Steuerung der Siedlungsentwicklung eingesetzt wird, wurden durch die Autoren der Studie Punkte vergeben, je nachdem wie griffig und präzise der Kanton das Instrument ausgestaltet hat und wie konsequent das Instrument in der Praxis angewendet wird. Je höher die Summe aller Punkte für den Instrumentenverbund eines Kantons, desto besser ist seine Steuerungskapazität zu bewerten. Der Hauptinhalt des Kantonsmonitorings bestand in der Inventarisierung kantonaler Instrumente zur Siedlungssteuerung, einer Bestandsaufnahme von ihrem Einsatz (Zweck, Ausgestaltung und Stringenz der Anwendung). Die Punktebewertung wurde also eingebettet in eine umfassende Best-Practice- Analyse.

2 Methodik

Die Datenbasis für die Bewertung der Instrumente wurde im Rahmen von strukturierten, jeweils etwa zweistündigen Einzelinterviews mit den Kantonsplanern der 26 Kantone erhoben. Grundlage hierfür war ein Fragebogen, der den Interviewpartnern vorab zugeschickt wurde. Im Nachgang zu den Interviews wurden die Ergebnisse ausführlich protokolliert. Zur Verifikation und Ergänzung der erhobenen Informationen wurden dabei auch Richtplantexte und -karten, kantonale Bau- und Planungsgesetze, Webseiten der Planungsämter, Raumkonzepte, Prüfungsberichte des ARE zu kantonalen Richtplänen und weitere relevante Dokumente ausgewertet. Für jedes Instrument wurden Gesamt- oder Teilpunkte vergeben, abhängig davon, wie präzise der Kanton ein entsprechendes Instrument ausgestaltet hat und wie konsequent es in der Praxis angewendet wurde.

Alle relevanten Steuerungsmechanismen der kantonalen Ebene wurden erfasst und so insgesamt 33 Instrumente zur Siedlungssteuerung unterschieden, die jeweils einem der folgenden sechs Sachgebiete zugeordnet wurden (siehe Abb. 1):

(1) Konzentration der Siedlungsentwicklung

(2) Planung funktionaler Räume

(3) Bauzonenpolitik und Siedlungsbegrenzung

(4) Entwicklung nach innen und Siedlungsqualität

(5) Baulandmobilisierung

(6) Raumbeobachtung und Richtplancontrolling.

Im Falle der Tourismuskantone mit über 25% Zweitwohnungsanteil wurde als siebter Sachbereich die Zweitwohnungspolitik berücksichtigt.

Für das Vorhandensein bzw. die Ausgestaltung der einzelnen Instrumente wurden Punkte vergeben. Diese wurden für die sechs Sachgebiete zu Teilrankings zusammengefasst. Für jedes Sachgebiet gab es eine maximal erreichbare Punktzahl. Zum Schluss wurden die Teilrankings zu einem Gesamtranking aggregiert. In der Summe konnten maximal 90 Gesamtpunkte – zunächst ohne Berücksichtigung des siebten Sachbereichs „Zweitwohnungspolitik“ – erreicht werden. Die Positionierung eines Kantons gibt Aufschluss darüber, wie ausdifferenziert sein planerisches Instrumentarium zur Siedlungssteuerung ist und wie konsequent dieser Instrumentenverbund angewendet wird. Die Punktverteilung zeigt zudem, in welchen Sachbereichen Kantone über ein starkes und in welchen sie über ein schwaches Instrumentarium verfügen.

Bei der Erstellung des Kantonsrankings mussten zahlreiche methodische Schwierigkeiten gelöst werden. Die erste Herausforderung bestand in der Auswahl und der Kategorisierung der zu berücksichtigenden Instrumente. Durch Literaturrecherchen und Expertengespräche wurde zunächst geklärt, welche Instrumente zur Siedlungssteuerung auf kantonaler Ebene existieren. Kategorien wurden so gewählt, dass möglichst alle relevanten Instrumente erfasst und Überlappungen zwischen den Kategorien minimiert wurden. Es musste auch sichergestellt werden, das funktional äquivalente Instrumente konsistent bewertet wurden. So haben etwa Siedlungsbegrenzungslinien eine ähnliche Wirkung wie verbindliche Regeln für die Neueinzonungen von Bauland.

Die nächste Schwierigkeit bestand in der Gewichtung der einzelnen Instrumente innerhalb des Bewertungssystems (d. h. bei der Punktevergabe). Eine ursprünglich geplante Gleichgewichtung aller Instrumente wurde rasch verworfen, da offensichtliche Bedeutungsunterschiede der Instrumente bestehen. Die Gewichtung wurde in Abhängigkeit von der Relevanz eines Instruments für die Erreichung der übergeordneten Ziele der Raumplanung und bundespolitischer Vorgaben sowie von der Effektivität der Steuerungswirkung vorgenommen.

Die mögliche Punktzahl pro Instrument wurde vom Projektteam nach Abschluss der Recherchen und nach gründlicher Diskussion festgelegt. Die Punktvergabe erfolgte auf Basis der durch Eigenrecherchen verifizierten und ergänzten Interviewprotokolle und nach ausführlicher Diskussion innerhalb des Projektteams. Anschließend wurden das Bewertungssystem und die Ergebnisse mehreren ausgewiesenen Raumplanungsexperten zur kritischen Begutachtung vorgelegt und nochmals verfeinert. Trotzdem war ein Restelement von Subjektivität unvermeidbar.

Bei der Kalibrierung des Punktesystems war die Gewichtung der Sachgebiete eine wichtige Bezugsgröße. Zwei Sachgebiete wurden für die Steuerung der Siedlungsentwicklung als besonders relevant eingestuft und erhielten jeweils ein theoretisch mögliches Maximum von 25 Punkten: Maßnahmen zur räumlichen Konzentration der Siedlungsentwicklung sowie die Bauzonenpolitik/Siedlungsbegrenzung. Nur halb so viele Punkte (je 12) konnten maximal für die beiden Sachgebiete Planung funktionaler Räume und Entwicklung nach innen erreicht werden. Für zwei kleinere Themenbereiche wurden eine Obergrenze von acht Punkten vorgesehen: Baulandmobilisierung und Raumbeobachtung. Diese Staffelung ergab sich nicht nur aus der unterschiedlichen Relevanz der Sachbereiche, sondern korrespondierte auch mit der Anzahl von Instrumenten pro Sachgebiet.

Von den maximal erzielbaren Punkten erhielten die meisten Kantone nur eine Teilpunktzahl. Berücksichtigt wurden dabei nicht nur die formelle Existenz eines Instruments, sondern auch die Qualität der Ausgestaltung und die Konsequenz bei der Umsetzung. Bei Siedlungsbegrenzungslinien beispielsweise reichte das bloße Vorhandensein des Instruments nur für die Minimalpunktzahl. Für Zusatzpunkte musste in der Richtplankarte flächendeckend von diesem Instrument Gebrauch gemacht werden. Außerdem mussten die Siedlungsbegrenzungslinien nahe am bestehenden Siedlungsgebiet liegen, um überhaupt eine siedlungsbegrenzende Wirkung entfalten zu können.

Für eine solche Bewertung bedurfte es einer präzisen Informationsgrundlage. Dazu wurden die Interviews mit den Kantonsplanern in Form der ausgefüllten, kommentierten Fragebogen dokumentiert. Die Interviews wurden von beiden Autoren gemeinsam durchgeführt und auch bei der anschließenden Protokollierung wurde das Vieraugenprinzip konsequent angewandt. Diese Protokolle wurden anschließend in den punkterelevanten Bereichen durch Eigenrecherchen verifiziert und ergänzt und die überarbeiteten Protokolle zur Kontrolle an die Kantonsplaner geschickt.

Schliesslich gab es noch ein besonderes Instrument, das nur für wenige Kantone relevant war, dort jedoch in hohem Maße: die Zweitwohnungspolitik. Denn in den Tourismusgebieten der Schweiz ist der Zweitwohnungsbau eindeutig der Haupttreiber der Siedlungsentwicklung. Um dieser Besonderheit gerecht zu werden, wurde wie folgt verfahren: Für die vier Kantone mit einem Zweitwohnungsanteil von über 25% (die übrigen Kantone kommen auf deutlich geringere Werte) wurden Maßnahmen zur Steuerung des Zweitwohnungsbaus als siebtes Sachgebiet mit bis zu zehn zusätzlichen Punkten berücksichtigt. Für diese Kantone stieg die theoretisch mögliche Gesamtpunktzahl dadurch auf 100. Allerdings hat mit Graubünden nur einer der vier Tourismuskantone überhaupt eine nennenswerte Punktzahl für die Zweitwohnungspolitik erhalten.

Und noch einer weiteren Besonderheit galt es Rechnung zu tragen: Der Kanton BaselStadt ist mit 71% Siedlungsflächenanteil ein reiner Stadtkanton. Raumplanung ist dort synonym mit Stadtplanung und viele der Instrumente zur Siedlungssteuerung sind für diesen Kanton daher nicht relevant, so beispielsweise Regeln für die Neueinzonung von Bauland oder Siedlungsbegrenzungslinien. Bei drei der Teilrankings und dem Gesamtranking wurde daher die maximal mögliche Punktzahl für Basel-Stadt separat angezeigt. Trotzdem wurde dieser Kanton bei der Punktvergabe wie alle anderen Kantone behandelt – zumal er beim Gesamtranking auch ohne die Korrektur sehr gut abschloss.

3 Ergebnisse zu den einzelnen Sachgebieten

Konzentration der Siedlungsentwicklung

Der räumlichen Konzentration der Siedlungsentwicklung kommt als „Grobsteuerung“ innerhalb des Bewertungssystems ein starkes Gewicht zu, aber nur sechs Kantone erzielen in diesem Sachgebiet mehr als die Hälfte der möglichen Punkte. Dies spiegelt eine lückenhafte Anwendung der entsprechenden Instrumente wider: 21 von 26 Kantonen haben zwar in ihren Richtplänen Zentren und Entwicklungsachsen definiert, oft handelt es sich dabei jedoch eher um eine passive Zustandsbeschreibung als um eine Strategie zur aktiven Steuerung. Nur die Hälfte der Kantone verbindet die Zentrenstruktur in ihrer Richtplanung mit behördenverbindlichen Handlungsanweisungen. Je nur ein Drittel der Kantone kennt eine substanzielle Koppelung zwischen Verkehrs- und Siedlungsentwicklung bzw. eine Kopplung von Standortentscheidungen für öffentliche Hochbauten an die Zentrenstruktur. Eine nennenswerte räumliche Differenzierung der Bauzonenpolitik – potenziell eines der stärksten Instrumente in diesem Sachbereich – gibt es sogar nur in jedem vierten Kanton. Weit verbreitet sind hingegen Mechanismen zur Förderung wirtschaftlicher Entwicklungsschwerpunkte und Regeln für verkehrsintensive Einrichtungen.

Planung funktionaler Räume

Gewissermaßen der „Grobsteuerung“ dient auch das Instrument der Planung funktionaler Räume. Drei Viertel der Schweizer Bevölkerung leben in Agglomerationen, der wichtigsten Kategorie funktionaler Räume. Mithilfe der Agglomerationsprogramme des Bundes soll künftig die Verkehrs- und Siedlungsentwicklung innerhalb der Agglomerationen grenzüberschreitend koordiniert werden. Fast alle Kantone haben derartige Projekte entwickelt und beim Bund eingereicht, die Hälfte der Kantone hat darüber hinausgehende kantonale Massnahmen zur Agglomerationsplanung ergriffen. Der Kanton Bern beispielsweise hat die Agglomerationsprogramme als Anlass für eine grundlegende Neuausrichtung seiner Regionalplanung genutzt.

Aber auch für andere funktionale Räume, wie Talschaften oder Seeufer, haben einige Kantone spezifische Instrumente entwickelt. In Uri etwa wurden im Rahmen von zwei regionalen Richtplanergänzungen umfassende Strategien für die beiden wichtigsten Talschaften des Kantons – über Gemeindegrenzen hinweg – entwickelt. Trotz zahlreicher derartiger Reformbemühungen bleibt die Planung funktionaler Räume eine der großen Herausforderungen der schweizerischen Raumplanung.

Bauzonenpolitik und Siedlungsbegrenzung

Sehr durchwachsen ist die Bilanz im Sachbereich Bauzonenpolitik und Siedlungsbegrenzung. Obwohl Siedlungsbegrenzungslinien und -trenngürtel ein wichtiges Instrument zur Begrenzung des Siedlungswachstums sind, nutzt ein Drittel der Kantone dieses bisher gar nicht – darunter alle westschweizer Kantone. Ein weiteres Drittel setzt derartige Linien nur zögerlich ein. Häufiger genutzt werden siedlungsbegrenzende Instrumente aus dem Sachgebiet Landschaft, was auch auf die Vorgaben des Bundes für Fruchtfolgeflächen und Waldgebiete zurückzuführen ist.

Auch bei der Genehmigung von Einzonungsbegehren seitens der Gemeinden nehmen zahlreiche Kantone ihre steuernde Aufgabe nur eingeschränkt wahr. In nur je der Hälfte der Kantone kommt es im Rahmen der Genehmigungsverfahren häufiger zu Anpassungen aus Gründen übergeordneter Entwicklungsvorstellungen oder des Landschafts- und Ortsbildschutzes. Nur in der Hälfte der Kantone gibt es, allerdings meist zaghafte, Ansätze zur Rückzonung überdimensionierter Bauzonen, obwohl dieses Problem sehr weit verbreitet ist. Auch die Abschöpfung von Planungsmehrwert – einem potenziell wichtigen Steuerungsinstrument – wird nur von drei der 26 Kantone praktiziert.

Innere Entwicklung und Siedlungsqualität

Beim Teilranking zu diesem Sachbereich liegen die Stadtkantone Basel und Genf an der Spitze. Dies erstaunt insofern nicht, als im städtischen Gebiet die Förderung der Siedlungsqualität einen hohen Stellenwert genießt und zudem in den beiden Stadtkantonen Richt- und Nutzungsplanung eng miteinander verzahnt sind (nur in Genf und Basel ist für beides weitgehend der Kanton zuständig). Im oberen Mittelfeld finden sich ansonsten deutschschweizer Kantone aus dem Mittelland. Hinzu kommen die innerschweizer Kantone Luzern und Uri, die in diesem Sachbereich jedoch Punkte vor allem für Instrumente und Massnahmen erhalten, die erst kürzlich in der Richtplanung verankert wurden. Wie konsequent diese letztlich umgesetzt werden, bleibt abzuwarten. Viele Kantone der Romandie (französischsprachige Schweiz) und der Zentralschweiz schneiden auch in diesem Sachbereich eher unterdurchschnittlich ab.

Mobilisierung des vorhandenen Baulandes

Um die Entwicklung nach innen zu fördern und den Druck für Neueinzonungen zu reduzieren, ist entscheidend, das vorhandene Bauland zu mobilisieren. Das Teilranking zu diesem Sachbereich zeigt jedoch, dass Instrumente zur Baulandmobilisierung bisher nur von wenigen Kantonen genutzt werden. Die einzigen beiden Instrumente mit weiter Verbreitung sind die Erhebung von Bauzonenreserven und die Grundstücksbesteuerung nach Verkehrswert. In beiden Fällen kam dabei der Impuls vom Bund: Bezüglich der Besteuerung haben die Kantone einen expliziten Gesetzgebungsauftrag; den Anstoß für die Erhebung von Daten zu Bauzonenreserven gab die Erstellung der ersten landesweiten Bauzonenstatistik durch das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).

Diese Beispiele illustrieren, dass verbindliche Mindeststandards auf Bundesebene bei der Verbreitung von Best Practice im Bereich der Siedlungssteuerung hilfreich sein können. Die Spitzenplätze im Ranking für diesen Sachbereich werden von Kantonen belegt, die zusätzlich vertragliche Bauverpflichtungen, ein gesetzliches Vorkaufsrecht für Gemeinden bei Nichtbebauung oder eine Verjährung von Bauzonen als Instrumente nutzen.

Raumbeobachtung und das Richtplancontrolling

Der letzte im Kantonsmonitoring untersuchte Sachbereich ist die Raumbeobachtung und das Richtplancontrolling. Die Raumbeobachtung schafft die analytischen Grundlagen für planerische Entscheide und versachlicht die politische Diskussion. Bisher praktizieren zwölf Kantone eine Raumbeobachtung in punktueller und sechs Kantone in umfassenderer Form. Das Richtplancontrolling dient dem Abgleich zwischen der realen Raumentwicklung und den Zielen der Raumplanung. Es ist eine wichtige Voraussetzung für die Weiterentwicklung des planerischen Instrumentariums.

In 15 Kantonen gibt es Ansätze für ein Richtplancontrolling, in neun ist dieses schon relativ weit entwickelt. Beim Teilranking zum Sachgebiet Raumbeobachtung und Richtplancontrolling liegen die städtischen Kantone Zürich und Genf an der Spitze. Beide verfügen bereits seit längerem über ein umfassendes System zur Raumbeobachtung und nutzen die so erhobenen Informationen zur Weiterentwicklung ihres planerischen Instrumentariums. Vier weitere Kantone haben sich ebenfalls um den Aufbau entsprechender Kapazitäten bemüht – wobei das Tessin mit dem Outsourcing der Raumbeobachtung an ein wissenschaftliches Institut einen interessanten Ansatz wählte. Die meisten anderen Kantone kennen keine systematische Raumbeobachtung und kein Richtplancontrolling.

4 Ergebnisse des Gesamtrankings

Im Gesamtranking (Abb. 2) schneiden die städtisch geprägten Kantone Zürich, Genf und Basel-Stadt besonders gut ab. Diese Kantone verfügen über umfassende Instrumentarien zur Siedlungssteuerung und entsprechende planerische Massnahmen treffen hier aufgrund des Problemdrucks politisch auf höhere Akzeptanz. Auch im besonders großen und heterogenen Kanton Bern gibt es ein effektives Regelwerk zur überörtlichen Steuerung der Siedlungsentwicklung. Schwach entwickelt ist die Raumplanung hingegen in den Bergkantonen, mit der Ausnahme von Graubünden. Die Kantone Glarus und Wallis verfügen auf kantonaler Ebene hingegen kaum über Instrumente zur Steuerung der Siedlungsentwicklung und auch die Kantone Tessin und Uri haben erst in letzter Zeit damit begonnen, griffige Instrumentarien zu entwickeln.

Im Mittelfeld finden sich mehrheitlich Agglomerationskantone des Mittellandes. Viele dieser vormals ländlich geprägten Gebiete haben in den letzten Jahrzehnten ein rasantes Siedlungswachstum erlebt, verfügen jedoch kaum über die planerischen Instrumente zur effektiven Steuerung suburbaner Strukturen. Drei Gruppen lassen sich grob unterscheiden: Die Kantone Thurgau, St.Gallen, Solothurn und Zug verfügen bereits seit längerem über ein vergleichsweise gut entwickeltes Instrumentarium. Die Kantone Waadt, Jura, Basel-Landschaft und Aargau haben erst begonnen, ihr planerisches Regelwerk den Verhältnissen anzupassen. Agglomerationskantone im unteren Mittelfeld wie Freiburg, Schwyz und Neuenburg können bisher nur auf wenige bzw. schwach ausgeprägte Instrumente zur Siedlungssteuerung im Rahmen der kantonalen Richtplanung zurückgreifen.

Auf den unteren Rängen finden sich vielfach kleine Kantone mit teilweise unter 40 000 Einwohnern. Zum einen benötigen diese räumlich homogeneren Kantone ein weniger ausdifferenziertes Instrumentarium, zum anderen scheint es gerade kleinen Kantonen schwerzufallen, übergeordnete Aufsichts- und Steuerungsaufgaben gegenüber den Gemeinden durchzusetzen. Zudem verfügen sie teilweise nicht über die Ressourcen, um ihre Kompetenzen in vollem Umfang wahrzunehmen. So haben beispielsweise die Kantone Appenzell Innerrhoden, Appenzell Ausserrhoden, Glarus, Nidwalden, Obwalden und Schaffhausen in ihren Raumplanungsämtern weniger als zwei Vollzeitstellenäquivalente für die Bewältigung sämtlicher planerischer Aufgaben.

Tendenziell schwächer schneiden auch die Kantone der West- und Zentralschweiz ab. Eine auffallende Gemeinsamkeit der französischsprachigen Kantone der Westschweiz sind ihre Defizite bezüglich der Begrenzung des Siedlungswachstums (mit Ausnahme des Stadtkantons Genf). Fünf der sechs Kantone mit den grössten Bauzonenreserven finden sich in der Westschweiz (Wallis, Jura, Neuenburg, Waadt, Freiburg). Keiner dieser Kantone nutzt Siedlungsbegrenzungslinien oder -trenngürtel. Diese Defizite spiegeln sich im schlechten Ergebnis beim Teilranking zur Bauzonenpolitik.

Auch Kantone mit ähnlichen Rahmenbedingungen schneiden teilweise sehr unterschiedlich ab. Während der Kanton Glarus im Ranking den letzten Platz belegt, ist der Kanton Uri mit vergleichbarer Grösse und Topographie dank umfassender Reformen ins Mittelfeld vorgerückt. Auch die beiden grossflächigen Bergkantone Graubünden und Wallis weisen bei den Rahmenbedingungen starke Parallelen auf. Doch während das Wallis auf kantonaler Ebene kaum griffige Instrumente zur Siedlungssteuerung anwendet, findet sich Graubünden – auch dank einer innovativen Zweitwohnungspolitik – in der Spitzengruppe wieder. Sowohl der Kanton Zug als auch der Kanton Schwyz nutzen die Nähe zu Zürich für eine stark wachstumsorientierte Standortpolitik. Zug bemüht sich bisher jedoch deutlich stärker, das resultierende Siedlungswachstum auch zu steuern.

Zwei auffällige Resultate des Gesamtrankings sind einerseits die grosse Varianz zwischen den Kantonen (Glarus: 8 Punkte, Zürich: 61 Punkte) und andererseits die Tatsache, dass selbst die Kantone in der Spitzengruppe auf weniger als zwei Drittel der möglichen Punkte kamen. Bei Kantonen im unteren Teil des Spektrums kann eigentlich nicht von einer funktionierenden Siedlungssteuerung auf kantonaler Ebene gesprochen werden. Als übergeordnetes ungelöstes Problem schälen sich aus dem Kantonsvergleich die Vollzugsdefizite sowohl auf kantonaler als auch auf kommunaler Ebene heraus. Es scheint daher geboten, für wichtige Bereiche der Siedlungssteuerung – insbesondere der Bauzonenpolitik und der Konzentration der Siedlungsentwicklung – auf Bundesebene in der Schweiz verbindliche Mindeststandards festzulegen und konsequent durchzusetzen.

Während die Bundesvorgaben im Sachbereich Siedlung bisher meist allgemeiner Natur blieben, gibt es durchaus Sachbereiche, in denen die raumplanerischen Bundesvorgaben wesentlich verbindlicher sind. Hierzu zählen etwa das Waldgesetz, das Bauen ausserhalb der Bauzone, das Bäuerliche Bodenrecht und die Fruchtfolgeflächen. Paradoxerweise betreffen alle diese Vorgaben die Agrar- und Forstwirtschaft – also den Primärsektor, der weniger als 5% der Schweizer Wirtschaftsleistung ausmacht. Für die Siedlungsentwicklung jedoch, die aus ökonomischer und planerischer Sicht heute ungleich wichtiger ist, existieren kaum derart präzise und verbindliche Regeln. Die laufende Teilrevision des RPG sollte dafür genutzt werden, dieses Problem anzugehen.

5 Bewertung der Methodik

Nicht alle Instrumente sind für alle Kantone gleich relevant. Die 26 Kantone unterscheiden sich bezüglich Größe, Topografie, Bevölkerungsdichte und historisch gewachsener Siedlungsstruktur erheblich. Städtisch geprägte Kantone des Mittellandes brauchen teilweise andere Instrumente zur Siedlungssteuerung als Bergkantone oder Kantone mit traditionellen Streusiedlungsgebieten, d. h. disperser Siedlungsstruktur. Große Kantone mit unterschiedlichen Raumtypen brauchen ein breiteres Instrumentarium als kleine Kantone mit homogenem Kantonsgebiet.

Idealerweise würde man also für jeden Kanton nur jene Instrumente bewerten, die auch tatsächlich relevant sind. Dies würde jedoch das Bewertungssystem ausgesprochen unübersichtlich machen und damit letztlich die Idee eines Rankings ad absurdum führen. Wenn jeder Kanton ein Sonderfall ist, gibt es keine Vergleichbarkeit mehr. Die Herausforderung bestand somit darin, ein Bewertungssystem zu entwickeln, dass dem Zielkonflikt zwischen Vergleichbarkeit und Differenziertheit Rechnung trägt. Dieser Zielkonflikt wurde durch folgende Mechanismen entschärft:

• Durch die Feingliedrigkeit des Bewertungssystems mit sechs Sachgebieten und 32 Instrumenten streut die Nichtrelevanz einzelner Instrumente relativ breit über die Kantone. Dies reduziert die Auswirkungen unterschiedlicher Rahmenbedingungen auf die Ranking-Ergebnisse.

• Das Verfahren zur Punktvergabe wurde gestaffelt (32 Instrumente, sechs Sachgebiete, ein Gesamtranking) und der Aufbau des Bewertungssystems so transparent wie möglich gestaltet.

• In den Begleittexten zu den einzelnen Instrumenten und Sachgebieten wurde auf die Unterschiede zwischen den Kantonen und Verzerrungen durch unterschiedliche Rahmenbedingungen hingewiesen und betont, dass kleine Punktunterschiede nicht überbewertet werden sollten.

• Bei der Analyse des Gesamtrankings im Schlusskapitel wurden Kantonsgruppen gebildet (städtische Kantone, Bergkantone, Agglomerationskantone etc.) und gezielt nur Kantone miteinander verglichen, die ähnliche Rahmenbedingungen aufweisen.

Einige methodische Schwierigkeiten konnten nicht vollständig gelöst werden. Entsprechend wichtig erscheint es daher, die Bewertungskriterien, Verfahrensschritte, Zielkonflikte etc. offenzulegen. Aber es brauchte auch einen gewissen Mut zur Lücke und die Bereitschaft, bestimmte Unzulänglichkeiten in Kauf zu nehmen.

Methodisch perfekte Rankings – d. h. quantitative Benchmarks eines qualitativ komplexen Untersuchungsgegenstands – kann es nicht geben. Trotzdem sind derartige Rankings gerade in der politischen Debatte über Raumplanungsreformen sinnvoll. Sie bieten eine visuelle Übersicht darüber, welche Instrumente wo und mit welcher Intensität angewandt werden. Sie ermöglichen auch dem schnellen Leser eine Einschätzung darüber, wie ausgeprägt die Instrumentarien zur Siedlungssteuerung je nach Kanton und Sachgebiet sind. Sie sind ein wichtiges Vehikel, um mediale Aufmerksamkeit zu erzeugen, und helfen somit bei der Kommunikation der Inhalte der Studie. Und sie bieten einen Anreiz für politische Entscheidungsträger in den Kantonen, von den Erfahrungen anderer zu lernen, Best-Practice-Instrumente zu übernehmen und ihre Steuerung der Siedlungsentwicklung zu verbessern. Gemessen an diesen Ansprüchen hat das Kantonsmonitoring von Avenir Suisse eineinhalb Jahre nach der Veröffentlichung durchaus seine Ziele erreicht.

Dieser Artikel erschien in «Informationen zur Raumentwicklung» Heft 1/2.2012.