Notre proposition visant à introduire un frein aux cotisations salariales a donné lieu à une motion au Conseil des Etats, signée par 19 Conseillers aux Etats. La motion charge le Conseil fédéral de présenter au Parlement une modification constitutionnelle prévoyant qu’un plafond s’applique aux cotisations salariales à caractère fiscal, comme c’est déjà le cas pour les impôts. Cela permettrait de supprimer l’asymétrie institutionnelle entre les impôts et les cotisations salariales à caractère fiscal.

En effet, la règle actuelle est la suivante : les augmentations d’impôts sont soumises au référendum obligatoire avec majorité des cantons. Les augmentations des cotisations salariales à caractère fiscal, en revanche, sont au mieux soumises au référendum facultatif avec majorité simple du peuple. Cela conduit à des incitations politiques problématiques lorsqu’il s’agit de financer de nouvelles dépenses.

Le Conseil fédéral recommande de rejeter la motion. Les arguments avancés à cet égard ne sont toutefois pas convaincants :

1^ère objection : Un plafond mettrait en péril le financement des prestations prévues par la loi.

Le frein aux cotisations salariales ne limite pas les dépenses. Il corrige simplement l’asymétrie institutionnelle entre les impôts et les cotisations salariales à caractère fiscal. Cet instrument est pertinent dans le cadre du système actuel d’impôts et de prélèvements, indépendamment de la taille actuelle ou future de l’Etat social suisse. Des augmentations restent possibles, mais elles devraient alors suivre la même procédure que les hausses d’impôts, et non pas celle des cotisations salariales, plus faciles à adapter.

En l’absence de correction, cette mauvaise incitation perdure : les responsables politiques préfèrent financer les nouvelles dépenses sociales par le biais des cotisations salariales plutôt que par l’impôt, non pas pour des raisons objectives, mais parce que les obstacles sont moins importants. Notre étude le démontre à l’aide de deux exemples concrets : la 13e rente AVS et la contre-proposition à l’initiative sur les crèches. Or, la recherche du financement optimal des assurances sociales ne devrait justement pas être faussée par de mauvaises incitations.

2^e objection : Le frein aux cotisations salariales créerait un déséquilibre : seul le financement serait soumis à un référendum obligatoire, tandis que l’extension des prestations resterait déterminée au niveau législatif

En formulant cette objection, le Conseil fédéral confirme lui-même ce que nous critiquons : il est aujourd’hui plus facile d’augmenter les cotisations salariales que les impôts. Mais l’asymétrie décrite s’applique tout autant aux impôts : les dépenses supplémentaires doivent être approuvées au niveau législatif, donc simplement par le Parlement, et les hausses d’impôts au-delà des plafonds nécessitent un référendum obligatoire, donc une validation dans les urnes. Personne ne qualifie cela de lacune. Le problème évoqué (l’extension des prestations sans financement garanti) est réel, mais appelle une solution spécifique. Un obstacle moins élevé pour les augmentations des cotisations salariales ne le résout pas.

3^e objection :  Les cotisations sociales servent à financer les assurances sociales, tandis que les impôts financent le budget général de l’Etat. Leurs fonctions sont différentes.

Les recettes fiscales sont elles aussi destinées à l’AVS, comme certaines parts de la TVA, de la taxe sur le tabac ou de la taxe sur l’alcool. L’affectation spécifique ne constitue donc pas un argument valable. D’un point de vue économique, ce qui est déterminant, c’est de savoir si une taxe obligatoire s’accompagne d’une contrepartie correspondante (équivalence).

Cette équivalence ne s’applique pas à l’AVS, à l’AI et aux APG. Premièrement, les prestations sont plafonnées, tandis que les cotisations ne le sont pas. Deuxièmement, dans le cadre de l’AVS, qui représente le poste le plus important, les personnes actives financent les rentes courantes des retraités sans constituer de capital individuel pour leurs propres droits. Les cotisations à l’AVS, à l’AI et aux APG s’apparentent donc à des impôts. D’autres assurances sociales, telles que l’assurance-chômage ou la prévoyance professionnelle, offrent en revanche une véritable contrepartie. C’est pourquoi elles sont également exemptées du frein aux cotisations salariales.

4^e objection : La Constitution fédérale ne fixe de loin pas de plafonds chiffrés pour tous les impôts fédéraux.

Les trois impôts les plus lucratifs (l’impôt sur le revenu, l’impôt sur le bénéfice et la taxe sur la valeur ajoutée) contribuent ensemble à plus des deux tiers des recettes fédérales et sont bel et bien soumis à des plafonds. Le fait que certains impôts plus modestes, tels que les taxes sur l’alcool et le tabac ou les droits de timbre, ne soient pas plafonnés ne constitue donc pas un argument valable.

L’histoire de ces plafonds est également révélatrice : la doctrine juridique leur attribue expressément pour objectif de limiter la charge fiscale globale à un niveau acceptable (Vallender & Cavelti, 2023). Lors de la révision totale de la Constitution fédérale en 1999, le Parlement a alors expressément décidé, contrairement à la position du Conseil fédéral, que les augmentations d’impôts devaient continuer à être soumises à l’approbation du peuple et des cantons. C’est précisément ce principe fondamental que le frein aux cotisations salariales vise à étendre aux cotisations à caractère fiscal.

5^e objection : La capacité de réaction des responsables politiques s’en trouve limitée.

Dans un Etat de droit, l’action de l’Etat est toujours limitée. Il est essentiel qu’il en soit ainsi. C’est d’ailleurs à cela que sert le cadre institutionnel. Le frein aux cotisations salariales adapte ce cadre de manière que les cotisations salariales à caractère fiscal (AVS, AI et APG) soient soumises aux mêmes règles que les impôts. Cela permet de corriger une asymétrie dans les limites imposées à l’action de l’Etat.

On peut douter que cela limite excessivement la capacité de réaction, comme le montre la situation actuelle : des hausses d’impôts sont possibles malgré les plafonds constitutionnels, et personne n’aurait jusqu’à présent sérieusement prétendu que le plafond de la TVA mettait en danger la capacité de réaction de l’Etat.

6^e objection : Le montant total des cotisations salariales n’a pas augmenté ces dernières années.

En effet, les cotisations à l’AVS, à l’AI et aux APG n’ont que légèrement augmenté depuis les fortes hausses de 1970. Mais la stabilité historique n’est pas un contre-argument. Ce qui importe, c’est l’évolution future. La pression démographique et le développement de diverses prestations publiques font grimper les besoins de financement des assurances sociales. Aujourd’hui déjà, le débat politique montre que les financements sont assurés de préférence par le biais des cotisations salariales, et ce non pas pour des raisons objectives, mais pour des raisons institutionnelles. Notre étude le démontre à l’aide de deux exemples concrets : la 13e rente AVS et la contre-proposition à l’initiative sur les crèches (voir p. 2 de notre étude). C’est justement pour cette raison qu’un frein aux cotisations salariales est nécessaire.

L’argument du Conseil fédéral concernant la stabilité ou la baisse des cotisations à l’assurance-chômage, à la prévoyance professionnelle ou à l’assurance-accidents n’est pas non plus convaincant. Ces cotisations obéissent au principe de l’assurance : les cotisants bénéficient d’une contrepartie individuelle. Elles ne s’apparentent pas à des impôts et ne sont donc pas soumises au frein aux cotisations salariales. Dans son évaluation globale du frein aux cotisations salariales, le Conseil fédéral compare des pommes avec des poires.