«Eine Lohnprozentbremse für die Schweiz»: Weshalb die Argumente des Bundesrats nicht verfangen

Unser Vorschlag zur Einführung einer «Lohnprozentbremse» hat im Ständerat zu einer Motion geführt, die von 19 Ständeräten unterzeichnet wurde. In der Motion wird der Bundesrat beauftragt, dem Parlament eine Verfassungsänderung vorzulegen, wonach – wie bereits für Steuern – auch für steuerähnliche Lohnabgaben eine Obergrenze gelten soll. Damit würde die institutionelle Asymmetrie zwischen Steuern und steuerähnlichen Sozialversicherungsbeiträgen abgeschafft.

Heute gilt nämlich: Steuererhöhungen unterstehen dem obligatorischen Referendum mit Ständemehr. Erhöhungen steuerähnlicher Lohnbeiträge hingegen höchstens dem fakultativen Referendum mit einfachem Volksmehr. Das führt zu politischen Fehlanreizen, wenn es darum geht, eine beschlossene Ausgabe zu finanzieren.

Der Bundesrat empfiehlt die Motion zur Ablehnung. Die dabei ins Feld geführten Argumente überzeugen allerdings nicht:

Einwand 1: Eine Obergrenze gefährdet die Finanzierung gesetzlich verankerter Leistungen.

Die Lohnprozentbremse begrenzt keine Ausgaben. Sie korrigiert bloss die institutionelle Asymmetrie zwischen Steuern und steuerähnlichen Lohnbeiträgen. Das Instrument ist sinnvoll innerhalb der bestehenden Systematik von Steuern und Abgaben, unabhängig von der aktuellen oder künftigen Grösse des Schweizer Sozialstaats. Erhöhungen bleiben möglich – aber über denselben Weg wie Steuererhöhungen, nicht über einfacher anzupassende Lohnbeiträge.

Ohne Korrektur bleibt der Fehlanreiz bestehen: Die Politik finanziert neue Sozialausgaben lieber über die Lohnabrechnung als über Steuern – nicht aus sachlichen Gründen, sondern weil die Hürden tiefer liegen. Unsere Studie belegt dies an zwei konkreten Beispielen: der 13. AHV-Rente und dem Gegenvorschlag zur Kita-Initiative. Dabei sollte die Suche nach der optimalen Finanzierung der Sozialwerke gerade nicht durch falsche Anreize verzerrt werden.

Einwand 2: Mit der Lohnprozentbremse entstünde ein Ungleichgewicht – Leistungsausbau auf Gesetzesstufe, Finanzierung nur über obligatorisches Referendum.

Mit diesem Einwand bestätigt der Bundesrat selbst, was wir kritisieren: Lohnabgaben sind heute leichter zu erhöhen als Steuern. Nur gilt die beschriebene Asymmetrie bei Steuern ebenso: Mehrausgaben auf Gesetzesstufe, Steuererhöhungen über die Maximalsätze hinaus nur per obligatorischem Referendum. Niemand nennt das einen Mangel. Das genannte Problem – Leistungsausbau ohne gesicherte Finanzierung – ist real, braucht aber eine eigene Lösung. Eine tiefe Hürde für Erhöhungen der Lohnbeiträge löst es nicht.

Einwand 3: Sozialversicherungsbeiträge sind zweckgebunden für die soziale Wohlfahrt – Steuern finanzieren den allgemeinen Staatshaushalt. Ihre Funktionen unterscheiden sich.

Auch Steuererträge fliessen zweckgebunden in die AHV, etwa Anteile der Mehrwertsteuer, der Tabaksteuer oder der Alkoholsteuer. Die Zweckbindung taugt entsprechend nicht als Argument. Entscheidend ist aus ökonomischer Sicht, ob einer obligatorischen Abgabe eine entsprechende Gegenleistung gegenübersteht (Äquivalenz).

Diese Äquivalenz trifft bei AHV, IV und EO nicht zu: Erstens sind die Leistungen gedeckelt, die Beiträge jedoch nach oben offen. Zweitens finanzieren die Erwerbstätigen in der AHV – dem grössten Posten – die laufenden Renten der Pensionierten, ohne individuelles Kapital für eigene Ansprüche aufzubauen. Somit wirken die Abzüge für AHV, IV und EO wie Steuern. Andere Sozialwerke wie die Arbeitslosenversicherung oder die berufliche Vorsorge weisen hingegen eine echte Gegenleistung auf. Deshalb sind sie auch von der Lohnprozentbremse ausgenommen.

Einwand 4: Die Bundesverfassung legt bei Weitem nicht für alle Bundessteuern zahlenmässige Obergrenzen fest.

Die drei ertragsstärksten Steuern – die Einkommens-, Gewinn- und Mehrwertsteuer – tragen zusammen gut zwei Drittel zu den Bundeseinnahmen bei und haben sehr wohl Obergrenzen. Dass einige Kleinststeuern wie die Alkohol- und Tabaksteuer oder Stempelabgaben keine Maximalsätze kennen, ist somit kein tragfähiges Argument.

Aufschlussreich ist auch die Geschichte dieser Obergrenzen: Die Rechtslehre schreibt ihnen ausdrücklich den Zweck zu, die Gesamtsteuerlast auf ein vertretbares Niveau zu begrenzen (Vallender & Cavelti, 2023). Bei der Totalrevision der Bundesverfassung 1999 hielt das Parlament sodann ausdrücklich und entgegen der Position des Bundesrates fest, dass Steuererhöhungen auch künftig der Zustimmung von Volk und Ständen bedürfen sollen. Genau diesen Grundgedanken will die Lohnprozentbremse auf steuerähnliche Lohnabgaben ausdehnen.

Einwand 5: Die Reaktionsfähigkeit der Politik wird eingeschränkt.

Staatliches Handeln wird in einem Rechtsstaat immer eingeschränkt – das muss auch so sein. Genau dafür ist der institutionelle Rahmen da. Die Lohnprozentbremse passt den institutionellen Rahmen so an, dass für steuerähnliche Lohnbeiträge (AHV, IV und EO) dieselben Spielregeln gelten wie für Steuern. Damit wird eine Asymmetrie bei der Einhegung staatlichen Handelns behoben.

Ob das die Reaktionsfähigkeit übermässig einschränkt, darf bezweifelt werden, wie ein Blick auf die heutige Situation zeigt: Steuererhöhungen sind trotz Verfassungsobergrenzen möglich – und niemand hätte bisher ernsthaft behauptet, die Mehrwertsteuer-Obergrenze gefährde die Reaktionsfähigkeit des Staates.

Einwand 6: Die Summe aller Lohnabzüge hat in den letzten Jahren nicht zugenommen.

Tatsächlich sind die Beiträge für AHV, IV und EO seit den grossen Erhöhungen um 1970 nur geringfügig gestiegen. Aber historische Stabilität ist kein Gegenargument – entscheidend ist die Zukunft. Der demografische Druck und der Ausbau verschiedener staatlicher Leistungen treiben den Finanzierungsbedarf der Sozialwerke in die Höhe. Schon heute zeigt die politische Debatte, dass die Finanzierungsfrage bevorzugt über Lohnbeiträge beantwortet wird – nicht aus sachlichen, sondern aus institutionellen Gründen. Unsere Studie belegt dies an zwei konkreten Beispielen: der 13. AHV-Rente und dem Gegenvorschlag zur Kita-Initiative (vgl. S. 2 unserer Studie). Genau deshalb braucht es eine Lohnprozentbremse.

Der Verweis des Bundesrates auf stabile oder sinkende Beiträge bei der Arbeitslosenversicherung, der beruflichen Vorsorge oder der Unfallversicherung überzeugt ebenfalls nicht. Diese Abgaben folgen dem Versicherungsprinzip: Die Abgabepflichtigen erhalten eine individuelle Gegenleistung. Sie sind nicht steuerähnlich und deshalb auch nicht Gegenstand der Lohnprozentbremse. Die Gesamtbetrachtung des Bundesrates vermischt also Äpfel mit Birnen.