Zuwanderung ist ein scheinbar klarer und leicht messbarer Begriff. Doch die Zahlen sind keineswegs eindeutig. Was als Zuwanderung gilt und was nicht, dürfte bei der Umsetzung des Verfassungsartikels «Gegen Masseneinwanderung» eine wichtige Rolle spielen. Vor der gesetzlichen Festlegung einer Höchstzahl muss man sich zuerst einigen, welche Zahlen als Massstab gelten sollen.Die Höhe der Einwanderung hängt von der Statistik ab

Ginge es nach den Zahlen des Bundesamts für Statistik (BFS), bestünde auf den ersten Blick nur geringer Handlungsbedarf, um die von den Initianten geforderte deutliche Reduktion der Zuwanderung zu erreichen: 45‘170 Personen wanderten 2012 gemäss BFS ein, wenn man jene abzählt, die das Land verliessen (Wanderungssaldo). Da mehr Schweizer auswanderten als in die Heimat zurückkehrten, war der Wanderungssaldo der Ausländer etwas höher, nämlich 51‘190. Diese Zahlen beziehen sich auf die ständige Wohnbevölkerung, zu der Schweizer sowie Ausländer mit einer Aufenthaltsdauer von einem Jahr und länger zählen.
Ein weit höherer Saldo ergibt sich, wenn man nicht nur Angehörige der ständigen (ausländischen) Wohnbevölkerung als Zuwanderer betrachtet, sondern auch jene Personen (einschliesslich Asylbewerber), die sich kürzer als ein Jahr in der Schweiz aufhalten. Sie bilden die sogenannte nichtständige ausländische Wohnbevölkerung. Der Wanderungssaldo dieser Gruppe betrug 2012 38‘787 Personen. Addiert man diese zum Wanderungssaldo der ständigen ausländischen Wohnbevölkerung, ergibt sich eine Summe von 89‘977 Personen.

Bundesämter rechnen mit unterschiedlichen Zahlen

Einwanderung ist nicht gleich Einwanderung – auch im Vergleich mit den Zahlen des Bundesamts für Migration (BFM). Der Wanderungssaldo des BFM zählte zwischen 2002 und 2010 netto stets einige tausend Einwanderer weniger als der Saldo des BFS. 2012 betrug die Differenz zwischen BFM und BFS 16‘965 Personen. Der Grund: Im Gegensatz zum BFM zählt das BFS in seiner Ausländerstatistik Asylbewerber, die weniger als ein Jahr im Land sind, zur Einwanderung. 2012 waren dies 15‘623 Personen. Zudem verwenden die Ämter unterschiedliche Definitionen für die ständige Wohnbevölkerung. So zählt das BFS etwa internationale Funktionäre, Diplomaten und deren Familienangehörige sowie Personen im Asylprozess mit einer Aufenthaltsdauer von über einem Jahr zur Einwanderung hinzu. Die Differenz 2012: 1342 Personen.
Auch bei der Zählung der Einwanderer im Zeitverlauf gibt es Verschiebungen. Wegen der angesprochenen Unterscheidung zwischen ständiger und nichtständiger ausländischer Bevölkerung erheben die Ämter auch die Übertritte von der einen in die andere Statistik. Bis 2010 wurden diese Wechsel im internationalen Wanderungssaldo des BFS noch im Jahr des Übertritts als Einwanderung «verbucht», obwohl diese Personen zum Teil schon mehrere Jahre zuvor in die Schweiz eingewandert waren. Nun geschieht der Wechsel automatisch nach einer Aufenthaltsdauer von einem Jahr und wird auch dann gezählt. Das BFM hingegen zählt die Statuswechsel immer noch im Jahr des formellen (juristischen) Übertritts zur Einwanderung in die ständige Bevölkerung. In der vom BFM ausgewiesenen Wanderungsstatistik der ständigen Bevölkerung (Saldo: 73‘012) verbargen sich 2012 darum 28‘077 «Einwanderungen», die nur auf dem Papier stattfanden, nämlich aus der nichtständigen Bevölkerung. Die Personen befanden sich teils schon mehrere Jahre in der Schweiz.
Diese Verschiebung von einer Statistik in die andere erklärt auch die aussergewöhnlich hohen Wanderungssaldi 2007 und 2008: In diesen Jahren fanden sehr viele Statuswechsel statt, weil dank der vollen Inkraftsetzung der Personenfreizügigkeit ab Juni 2007 zahlreiche Personen aus den EU17-Staaten längerfristige Aufenthaltsbewilligungen erhielten. Wenn man, wie in der Abbildung, den kombinierten Wanderungssaldo von ständiger und nichtständiger ausländischer Wohnbevölkerung betrachtet, fällt diese zeitliche Unschärfe der Statuswechsel weg. Diese Zahl ist deshalb aussagekräftiger.

Kein klar definierter Begriff

Der Vergleich zeigt, dass «Zuwanderung» kein klar definierter Begriff ist. Jedes Steuerungsinstrument ist aber auf eindeutige Zahlen angewiesen. Dabei muss man sich vor allem in Bezug auf die Aufenthaltsdauer einigen, ab wann ein Einwanderer als solcher gilt. Zählt man einen Kurzaufenthalter von wenigen Monaten zur Zuwanderung, oder ist eine Dauer von mindestens einem Jahr nötig, die beim BFS einem Übertritt in die ständige Wohnbevölkerung gleichkommt? Diese Frage muss geklärt werden, bevor eine sinnvolle Steuerung spruchreif ist.