Kopfzerbrechen über angenommene Volksinitiativen

Obligatorisches Referendum für die Ausführungsgesetze angenommener Volksinitiativen

In der Schweizer Politik zeigen sich die Autoren angenommener Volksinitiativen mit den Ausführungsgesetzen oft unzufrieden. Ausdruck dieser Entwicklung ist die «Durchsetzungsinitiative» der SVP, die am 28. Februar zur Abstimmung gelangt und eine strengere Umsetzung der Ausschaffungsinitiative vorsieht. Um solcherlei Kopfzerbrechen in Zukunft zu vermeiden, schlägt Avenir Suisse vor, jedes Ausführungsgesetz dem obligatorischen Referendum zu unterstellen.

Obligatorisches Referendum für Ausführungsgesetze von Volksinitiativen

Autoren von Volksinitiativen sind oft unzufrieden mit den Ausführungsgesetzen aus dem parlamentarischen Labyrinth. Blick in die Kuppelhalle des Bundeshauses. (Bild: Wikimedia Commons/Parlamentsdienste)

Am 28. Februar 2016 werden das Schweizer Stimmvolk über das Schicksal der eidgenössischen Volksinitiative «Zur Durchsetzung der Ausschaffung der kriminellen Ausländer  (Durchsetzungsinitiative)» entscheiden. Über ihren Inhalt und den klaren Willen hinaus, die Menschenrechte einzuschränken, stellt die Durchsetzungsinitiative eine neue Herausforderung für das politische Instrument Volksinitiative dar.

Die «Durchsetzungsinitiative» wäre überflüssig gewesen 

Die Durchsetzungsinitiative dient einzig der Umsetzung der im Jahr 2010 von Volk und Ständen angenommenen Ausschaffungsinitiative. Unzufrieden mit der Dauer der Umsetzung und dem Inhalt der Ausführungsgesetze, lancierte die SVP die Durchsetzungsinitiative, die eine detailliertere und strengere Anwendung der Ausschaffungsinitiative vorsieht. Dieses provozierende Vorgehen wäre überflüssig gewesen, wenn der Lösungsvorschlag von Avenir Suisse bereits in Kraft gewesen wäre: das obligatorische Referendum für die Ausführungsgesetze angenommener Volksinitiativen.

Die durch die Durchsetzungsinitiative aufgegriffene Problematik ist nicht neu. Es ist zur Konstante der Schweizer Politik geworden, dass sich die Autoren angenommener Volksinitiativen (seit 2004 sind es 9 an der Zahl) hinsichtlich ihrer Umsetzung enttäuscht zeigen und ihre Sache durch den Inhalt der Ausführungsgesetze verraten sehen. Es gilt hierzu folgende Volksinitiativen zu erwähnen:

  • Die Volksinitiative «Lebenslange Verwahrung für nicht-therapierbare, extrem gefährliche Sexual- und Gewaltstraftäter (2004)» wurde durch das Verhältnismässigkeitsprinzip gedämpft.
  • Die Umsetzung der Volksinitiativen von «Marche blanche» («für die Unverjährbarkeit pornografischer Straftaten an Kindern»,2008, und «Pädophile sollen nicht mehr mit Kindern arbeiten dürfen», 2014) wird von den Initianten als zu abgeschwächt betrachtet (über die Initiative von 2014 wird noch debattiert).
  • Die «Lex Weber» («Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!», 2012) konnte erst nach einem Kuhhandel zwischen den Initianten und der Mehrheit des Parlaments umgesetzt werden.
  • Die Umsetzung der Volksinitiative «gegen die Abzockerei» (2013) wurde von ihrem Hauptinitianten Thomas Minder konstant kritisiert.
  • Last but not least gilt es die Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung» (2014) – mit fundamentalen Auswirkungen auf die Schweizer Wirtschaft – immer noch umzusetzen. Es stellt sich die Frage, ob sie getreu dem Wortlaut umgesetzt werden kann und dabei die bilateralen Verträge mit der EU beibehalten werden können oder nicht. Hier steht für die Schweizer Politik momentan am meisten auf dem Spiel.

Die nach der Annahme von Volksinitiativen eintretende Unzufriedenheit überrascht nicht. Alle Verfassungsnormen sind interpretationsbedürftig, und es gelten dabei verschiedene Auslegungsmethoden. Eine angenommene Volksinitiative liegt nicht mehr in den Händen ihrer Autoren, sondern bildet eine für alle Schweizer Bürger gültige Norm. Jeder hat das Recht, sich seine eigene Meinung bezüglich ihrer Auslegung zu bilden.

Das Kopfzerbrechen anlässlich der Umsetzung angenommener Volksinitiativen ist dem Initiativrecht inhärent, weil es Widersprüche enthält. In seinem Kern ist das Initiativrecht ein anti-gouvernementales und anti-parlamentarisches Volksrecht, da es dazu dient, über Themen abzustimmen, die vom Gesetzgeber vernachlässigt wurden. Dennoch ist es das Schweizer Parlament, das die angenommenen Volksinitiativen umsetzen muss, obwohl es die Vorlage während des Abstimmungskampfes meist bekämpfte. Ausserdem entscheidet das Parlament über die Gültigkeit von Volksinitiativen und gibt Abstimmungsempfehlungen ab (in 9 von 10 Fällen eine negative). Fortwährende Interessenkonflikte sind mit dem bestehenden Initiativrecht folglich unvermeidbar.

Welche Mittel haben enttäuschte Autoren von Volksinitiativen?

Den mit der Umsetzung unzufriedenen Initianten stehen heute nur unzureichende Mittel gegen die Ausführungsgesetze zur Verfügung: Aufgrund des Artikels 190 der Bundesverfassung müssen die Schweizer Gerichte Bundesgesetze auch dann anwenden, wenn behauptet wird, dass diese Gesetze nicht mit der Verfassung übereinstimmen. Dies hat zur Folge, dass gegen in Kraft getretene Ausführungsgesetze, die den Initiativtext ungenügend umsetzen, kein effektiver Rechtsschutz besteht. Es bleibt den Initianten keine andere Möglichkeit, als gegen die Anwendungsgesetze das Referendum zu ergreifen, indem sie 50‘000 Unterschriften sammeln. Dies ist jedoch sehr aufwendig und sollte vom «Gewinner» einer Volksinitiative nicht verlangt werden.

Mit der Durchsetzungsinitiative hat die SVP einen aggressiveren Prozess initiiert, der ein tiefes Misstrauen gegenüber dem Gesetzgeber und den Gerichten zum Ausdruck bringt. Die Durchsetzungsinitiative ist eine Form des Protestes, mit dem versucht wird, späteren, «nicht dem Initiativtext entsprechenden» Auslegungen zuvorzukommen. Es ist offensichtlich, dass ein solches Vorgehen um einiges aufwändiger ist als ein Referendum, da zum selben Thema wiederum 100‘000 Unterschriften gesammelt werden müssen. Für ein Initiativkomitee aus der Bürgerschaft kommt ein solches Vorgehen deshalb nicht in Frage. Der «politischen Maschine» SVP, effizient und reich, ist ein solches Vorgehen jedoch möglich. Man ist weit entfernt vom Ideal eines Volkrechtes, das in Reichweite aller Bürger liegt.

Referendum für die Ausführungsgesetze von Volksinitiativen

Es gibt jedoch ein einfaches Gegenmittel, das in der Schweizer Politik bestens bekannt ist und von Avenir Suisse im April 2015 in der Studie «Die Volksinitiative – Durch Fokussierung zu mehr Demokratie» vorgeschlagen wurde. Es besteht darin, die Anwendungsgesetze dem obligatorischen Referendum zu unterstellen.

Das Referendum müsste nicht mehr verlangt werden, sondern wäre systematisch vorgesehen. Die Initianten und alle anderen Stimmbürger könnten sich zum Gesetzesentwurf äussern und seine Ablehnung unterstützen, falls sie den Entwurf als zu wenig initiativtreu betrachten. Das Parlament könnte sich auf seine Gesetzgeber-Rolle konzentrieren, indem es seinen Handlungsspielraum nutzt, um Lösungsvorschläge hinsichtlich allfälliger Anwendungsschwierigkeiten zu liefern. Das obligatorische Referendum würde das Ende der taktischen Spiele und Referendumsdrohungen bedeuten, da alle Resultate der parlamentarischen Arbeit dem Volk zur Abstimmung vorgelegt würden.

Fragen wir das Volk!

Falls die Notwendigkeit besteht, ein Ausführungsgesetz vom Initiativtext abweichen zu lassen, gäbe es nach Schweizer Demokratieverständnis wohl keine bessere Lösung, als das Ausführungsgesetz dem Stimmvolk zu unterbreiten. Fruchtlose Diskussionen über die Achtung des Volkswillens würden dadurch vermieden, und es obläge dem Volk selbst, über die Handhabung des angenommenen Initiativtextes zu entscheiden.

Mehr zu diesem Thema erfahren Sie in der Avenir-Suisse-Publikation «Die Volksinitiative»

Schlagwörter: Direkte Demokratie, Personenfreizügigkeit, Volksinitiative
Tibère Adler vertritt Avenir Suisse seit 2014 als Directeur romand in der Westschweiz. In früheren Positionen war er Generaldirektor der internationalen Mediengruppe Edipresse sowie Mitglied im Verwaltungsrat zahlreicher Unternehmen.

3 Kommentare

  • Hermann Engler

    Die Durchsetzungsinitiative enthält praktisch ausschliesslich Bestimmungen, die nicht auf die Verfassungsstufe gehören sondern in Gesetzen geregelt werden müssten. Die Durchsetzungsinitiative ist daher eigentlich eine Gesetzesinitiative, d. h. etwas, das es auf Bundesebene gar nicht gibt. Eine Volksinitiative auf Einführung der Gesetzesinitiative auf Bundesebene ist 1961 mit 70,6% Nein-Stimmen deutlich abgelehnt worden. Dieser Volksentscheid ist nach wie vor gültig. Die Eidg. Räte, die die Verfassungsmässigkeit von Volksinitiativen zu prüfen haben, hätten die Durchsetzungsinitiative daher als verfassungswidrig zurückweisen müssen.

    Dass die Ausschaffungsinitiative am 28. 10. 2010 angenommen worden ist und umgesetzt werden muss, ist unbestritten. Ob sie damals dem Willen der Volksmehrheit entsprochen hat ist jedoch fraglich. Da der Ausschaffungsinitiative ebenfalls auf Verfassungsstufe ein Gegenvorschlag gegenüberstand, mussten die Stimmenden (auch diejenigen, die beide Vorlagen ablehnten) am 28.10.2010 vorsorglicher Weise die Stichfrage beantworten, welcher der beiden Varianten sie bei einem doppelten Ja den Vorzug gäben. Die Mehrheit sprach sich dabei gegen die Ausschaffungsinitiative und für den Gegenvorschlag aus! Ohne das taktisch ungeschickte Abstimmungsverhalten von Linken und Gewerkschaftern, die beide Vorlagen ablehnten, wäre der Gegenvorschlag wahrscheinlich angenommen worden. Dieser enthielt eine Härtefallklausel, die wesentlich weniger restriktiv war als diejenige, die jetzt im vom Parlament verabschiedeten Gesetz steht. Die Behauptung der SVP, das Volk sei 2010 gegen eine von Gerichten anzuwendende Härtefallklausel gewesen, ist daher unhaltbar.

  • Till Burckhardt

    Sehr geehrter Herr Alder

    Damit die Direkte Demokratie gut funktionieren kann, soll das Volk die Zeit haben, sich mit den verschiedenen Vorlagen auseinanderzusetzen.

    Die heutige Auslegung der Volksrechte führt dazu, dass heute schon bei gewissen Abstimmungsterminen in gewissen Kantonen über ein Dutzend Vorlagen zur Abstimmung unterbreitet. Selbst politisch interessierte verlieren dabei die Übersicht. Für Behörden. Parteien, Zivilgesellschaft und Medien wird es dabei unmöglich, über die einzelnen Vorlagen gebührend zu informieren.

    Sollten Abstimmungstermine mit zusätzlichen obligatorischen Referenden ausgelastet werden, würde das Pensum für die Stimmbürger zunehmen, und die Akzeptanz der Direkten Demokratie könnte an ihre Grenzen stossen.

    Darüber hinaus häuft sich die Unzufriedenheit bei der Auslegung einer Volksinitiative meistens sowohl bei den Befürwortern einer strikten Auslegung als auch bei den Befürwortern einer flexiblen Auslegung. Sollte die Umsetzungsvorlage vom Volk abgelehnt werden, ist diese Entscheidung nicht abschliessend. Das Parlament müsste diese Ablehnung interpretieren. Nach dem heutigen Umsetzungsverfahren gibt es mindestens den Vorteil, dass es bekannt ist, wer das Referendum ergreift, und die Abstimmungskampagne führt. Im Fall einer Ablehnung ist es daher Einfacher zu erkennen, auf welcher Seite die Enttäuschung liegt.

    • Lukas Rühli
      Lukas Rühli

      Sehr geehrter Herr Burckhardt

      Ich erlaube mir, anstelle von Tibère Adler, der frankophon ist, eine Antwort zu geben, ich habe mit ihm zusammen die Studie zur Volksinitiative (http://www.avenir-suisse.ch/44727/) geschrieben.

      Sie haben Recht. Die Möglichkeit zur seriösen Auseinandersetzung der Materie ist das A und O einer direkten Demokratie. Das sehen wir auch so. Darum lautet einer der Vorschläge in unserem Paper auch: Pro Abstimmungstag soll nicht über mehr als eine Volksinitiative abgestimmt werden (klar.. da können natürlich Referenden und kantonale Vorlagen hinzukommen, aber es wäre immerhin eine leichte Verbesserung gegenüber dem Status quo, besonders im Bereich der Volksinitiativen, die ja besonders oft emotionell diskutiert werden, weshalb Information besonders wichtig ist).

      Uns ist bewusst, dass der Vorschlag des obligatorischen Referendums diesem Ziel an sich zuwiderläuft. Allerdings sollte er in Kombination mit zwei weiteren Vorschlägen von uns beurteilt werden:
      – Erhöhung der Unterschriftenzahl für die (bisherige) Verfassungsinitiative auf 4% der Stimmberechtigten (derzeit 210‘000) Stimmbürger
      – Einführung einer Gesetzesinitiative (Unterschriftenhürde 2% – derzeit 105‘000 Unterschriften)

      In den letzten 10 Jahren kamen etwa 40 Volksinitiativen zur Abstimmung. Mindestens die Hälfte davon wäre mit Möglichkeit der Gesetzesinitiative (die deutlich günstiger zu haben wäre als die Verfassungsinitiative) auf Gesetzesebene eingebracht worden (in den Kantonen sind z.B. fast zwei Drittel aller Initiativen Gesetzesinitiativen, obwohl sie nicht mal weniger Unterschriften brauchen als Verfassungsinitiativen). Wir können also mit maximal 20 Verfassungsinitiativen rechnen. Davon werden ca 15% angenommen (bisheriger Erfahrungswert). Das wären also 3 Verfassungsinitiativen innerhalb von 10 Jahren, für die eine Ausführungsgesetzgebung dann dem obligatorischen Referendum unterliegt. Das sollte angesichts des Nutzens dieser MAssnahme verschmerzbar sein.

      Mit dem letzten Punkt haben Sie in der Theorie recht. Ich glaube jedoch, dass in der Praxis auch ohne explizites Referendum jeweils ziemlich klar sein wird, welche politischen Strömungen das Ausführungsgesetz abgelehnt haben. Unzweifelhaft ist aber, dass im konkret vorliegenden Fall der Durchsetzungsinitiative ein oblig. Referendum für die Ausführungsgesetzgebung einigen Ärger hätte ersparen können.

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