Der Nutzen eines bilateralen Stromabkommens ist auf den ersten Blick wenig offensichtlich, da die Schweiz bereits heute eng in den europäischen Markt integriert ist. Dennoch könnten Verbraucher und Produzenten von einem effizienteren Handel und höherer Investitionssicherheit profitieren.Elektrizitätsbilanz Schweiz 1960-2011

Der Stromhandel spielt für die Schweiz eine zentrale Rolle: 2011 importierte die Schweiz 83 TWh und exportierte 81 TWh Strom, während der Verbrauch im Inland lediglich 59 TWh betrug (vgl. Abbildung). Aus dem Stromaussenhandel resultierte ein Einnahmenüberschuss von rund 1 Mrd. Franken. Gerade wegen der engen Vernetzung im europäischen Markt ist die Schweiz auch auf effiziente Rahmenbedingungen für den Handel angewiesen. Diese wurden in Europa während der vergangenen Jahre schrittweise geschaffen, etwa im Rahmen des «Florenzer Forums», welches bis 2004 handelshemmende Import-, Export- und Transitgebühren in Europa abschaffte.

Neben dem Abbau faktischer Zollschranken führten die Liberalisierung der Märkte, der Ausbau der Transportnetze sowie die wachsende unregelmässige Produktion erneuerbarer Energien zu einem stetigen Anstieg der grenzüberschreitenden Stromflüsse. Dies schlug sich auch im Schweizer Stromaussenhandel nieder: Zwischen 1980 und 2011 stiegen die Stromexporte um den Faktor 4,5. Durch den Ausbau der Pumpspeicherkraft dürfte der Trend anhalten. Denn fast unbemerkt ist in der Schweiz ein eigentlicher Investitionsboom ausgebrochen. Die aktuellen Ausbauprojekte umfassen eine aggregierte Pump- bzw. Produktionsleistung von etwa 4000 MW. Zum Vergleich: Die Leistung des Schweizer Kernkraftwerksparks beläuft sich auf rund 3200 MW. Die Stromveredelung setzt die Möglichkeit von günstigen Importen zum Betrieb der Pumpen voraus. Doch dieses Geschäftsmodell basiert immer weniger auf den erodierenden Tag-Nacht-Preisunterschieden. Wichtiger werden die kurzfristigen Preisausschläge im Zusammenhang mit der wachsenden unregelmässigen Produktion erneuerbarer Energien. Häufig wird deshalb argumentiert, dass die Schweiz wegen ihrer Pumpspeicher über eine starke Verhandlungsposition gegenüber der EU verfügt. Schliesslich setzt der weitere Ausbau erneuerbarer Energien Speichermöglichkeiten und Back-up-Technologien voraus.

Das Argument muss jedoch relativiert werden. Einerseits wird die Rolle der Schweiz als «Batterie» Europas überschätzt: Die neuen Pumpspeicherkapazitäten sind im Vergleich zu den zwischen 2000 und 2011 in der EU installierten 131‘000 MW Wind- und Photovoltaik-Anlagen eher bescheiden. Anderseits kehrt sich die Verhandlungsmacht eher um, nachdem inländische Produzenten bereits Milliardeninvestitionen getätigt haben. Denn die Wirtschaftlichkeit der Anlagen ist von Entscheidungen in Europa abhängig.

Mitsprache in der EU gut, Marktzugang besser

Besonders offensichtlich ist das beim Ausbau der Übertragungsnetze. Aufgrund technischer Externalitäten können Anpassungen der Netze innerhalb der EU die Verfügbarkeit grenzüberschreitender Netzkapazitäten in der Schweiz positiv oder negativ verändern. Damit werden die Handelsmöglichkeiten der Pumpspeicherwerke direkt tangiert. Externe Effekte existieren auch bei der Regulierung des Marktes. Besonders kritisch sind aus Schweizer Optik Bestimmungen zur Reduktion von Preisausschlägen an den Börsen. Dazu gehören (weitere) Begrenzungen negativer Preise im börslichen Handel oder die Einführung sogenannter Kapazitätszahlungen. Solche Subventionen für die blosse Bereitstellung konventioneller Kraftwerke würden sich als eine Art Preisobergrenze am Markt auswirken. Beide Interventionen bedrohen die Rentabilität von Pumpspeicherwerken. Die Schweiz hat daher ein Interesse an einer institutionalisierte Mitsprache bei der Weiterentwicklung der Übertragungsnetze sowie der Gestaltung der Marktregulierungen. Unsicher ist jedoch, wie gross ihr tatsächlicher Einfluss auf die Entscheide der europäischen Gremien (ENTSO-E, ACER) wäre.

Von vermutlich grösserer Bedeutung ist die Sicherung des Marktzugangs. Gerade aus Sicht der Schweizer Pumpspeicher-Investoren wären Handelsbeschränkungen der EU gegen Drittstaaten besonders kritisch. Solche Massnahmen könnten mit der Förderung der Produktion im Binnenmarkt oder einer «Besteuerung» ausländischer Trittbrettfahrer begründet werden. Die EU könnte etwa darauf verweisen, dass Schweizer Pumpspeicherwerke von den EU-Subventionen für erneuerbare Energien profitieren. Allerdings setzen einseitige Handelsbeschränkungen voraus, dass sich die EU nicht selber schädigt. Dies gelänge ihr z.B. durch die Erhebung einer Importgebühr. Weil der kleine Schweizer Kraftwerkspark nur marginalen Einfluss hat, würde die Importgebühr die europäischen Grosshandelspreise nicht spürbar verändern. Für Schweizer Produzenten – die als «Preisnehmer» agieren – würde sich hingegen der Wert des exportierten Stroms um die Gebühr verringern. Gegen einseitige Handelsbeschränkungen sprechen jedoch internationale Verträge, wie das WTO-Abkommen, das Freihandelsabkommen mit der EU oder die Energiecharta. So dürfte etwa gemäss WTO ausländischer Strom nicht ungünstiger behandelt werden als inländischer Strom. Fraglich ist jedoch, wie effektiv die Abkommen tatsächlich sind. Denn auch die heute praktizierte Förderung und Bevorzugung (inländischer) erneuerbarer Energien lässt sich nur schwer mit den Regeln des freien Handels vereinbaren.

Ein intensiverer Wettbewerb wäre im Interesse der Verbraucher

Auch die inländischen Verbraucher können von einer stärkeren Integration in den europäischen Strommarkt profitieren, indem Importe einfacher werden und der Wettbewerb unter den Anbietern intensiviert wird. Diese Vorteile waren zu Beginn der Schweizer Strommarktöffnung für viele Konsumenten kaum relevant, da die inländischen, an den Gestehungskosten orientierten Tarife zum Teil deutlich unter den europäischen Marktpreisen lagen. Auch deshalb störten sich Verbraucher bisher kaum an den Langfristverträgen der Verbundunternehmen, die ihnen praktisch exklusive Stromimporte aus Frankreich garantieren (ohne die entsprechenden Netzkapazitäten im Auktionsverfahren zu ersteigern).

Mit der schwachen Konjunktur in Europa, den anhaltenden Kraftwerksüberkapazitäten und dem starken Schweizerfranken hat sich die Situation verändert. Nun haben auch die Verbraucher ein grösseres Interesse an einem effizienten Stromhandel mit dem Ausland. Dazu gehört neben dem besseren Zugang zu den Grenzkapazitäten auch eine institutionalisierte Verbindung der Grosshandelsmärkte, ein sogenanntes «Market Coupling». Dieses vereinfacht den grenzüberschreitenden Handel, indem Energie und grenzüberschreitende Netzkapazitäten auf dem Spotmarkt integriert gehandelt werden. Daneben lässt es eine einfachere und effizientere Nutzung der Netzkapazitäten zu, was den Wettbewerb stimuliert. Grundsätzlich ist es denkbar, dass die Schweiz solche Marktverbindungen auch ohne bilaterales Stromabkommen vereinbaren kann. Schliesslich haben auch die Nachbarländer Interesse an Handelsvereinfachungen. Fraglich ist jedoch, ob auch die EU-Institutionen dazu Hand bieten würden. Schliesslich bestimmen diese immer konsequenter den institutionellen Rahmen im europäischen Strommarkt.