Der Vergleich der verschiedenen Instrumente der Zuwanderungskontrolle weist Auktionen als die am wenigsten schlechte Lösung aus. Noch besser ist es allerdings, die Zuwanderung in einer gemeinsamen Anstrengung von Wirtschaft und Politik durch Selbstbeschränkung zu bremsen – Versuch einer Synthese.Instrumente der Zuwanderungssteuerung

Die Texte im «avenir spezial: Gelenkte Zuwanderung», die wir in den vergangenen Wochen einzeln als Blogbeiträge publiziert haben,  gehen – mit einer Ausnahme, dem Avenir-Suisse-Vorschlag eines Globalkontingents – vom «worst case» aus. Der «worst case» bedeutet im Fall des neuen Verfassungsartikels gegen die «Masseneinwanderung», dass man sich für sehr einschneidende, «scharfe» Massnahmen der Zuwanderungkontrolle entscheidet, sei es, weil man glaubt, nur so dem Willen des Souveräns gerecht werden zu können, sei es, weil man gerade mit einer engen Auslegung des Verfassungstextes beweisen will, dass die Initianten über das Ziel hinaus geschossen haben. Eine solche restriktive Politik wäre aus zweierlei Gründen problematisch. Zum einen würde sie direkt oder indirekt die bilateralen Verträge mit der EU, dieses massgeschneiderte Integrations- und Kooperationspaket für die Schweiz, gefährden. Zum anderen bedeutete sie fast automatisch viel Staat – mit all den Nachteilen, die damit verbunden sind. Dennoch muss man sich überlegen, wie man im «Ernstfall» die Zuwanderung am besten und am liberalsten kontrollieren könnte, welches also die Vor- und Nachteile der verschiedenen Methoden sind. Das will dieses Heft leisten, ohne zur Sinnhaftigkeit einer stark restriktiven Politik Stellung zu nehmen. Die Analyse der in der Praxis gängigen oder theoretisch diskutierten Instrumente zur Zuwanderungskontrolle zeigt kaum überraschend, dass alle diese Instrumente grosse Nachteile aufweisen (vgl. Tabelle). Nur schon die Festlegung der Kontingente ist ein schwieriger politischer Prozess. Um diesen Prozess dem Ermessen von Politik und Verwaltung und damit natürlich auch allen möglichen Druckversuchen zu entziehen, empfiehlt sich am ehesten eine regelbasierte Festlegung der Kontingente, sei es in Abhängigkeit von der Konjunktur, sei es durch Bindung an Indikatoren von Entwicklungen im Ausland. Ausserdem sollte man möglichst wenige Teilkontingente zulassen. Die Differenzierung ist ein Einfallstor für alle nur vorstellbaren Sonderinteressen. Ein weiteres Negativum der «scharfen» Instrumente ist ihr fast durchgehend grosser administrativer Aufwand.

Auktionen als am wenigsten schlechte Variante

Von den hier vorgestellten Instrumenten schneidet das sogenannte Punktesystem, obwohl es in typischen Einwanderungsländern wie Kanada, Australien und Neuseeland Anwendung findet, besonders schlecht ab, unter anderem, weil es die Zuwanderung nicht systematisch in die wertschöpfungsstarken Branchen leitet und weil es beim Inländervorrang zu äusserst bürokratischen Lösungen zwingt. Das gemäss Club-Theorie durchaus mit liberalen Vorstellungen kompatible Erheben eines Eintrittspreises für den Zugang zum Club-Vermögen, von der Infrastruktur über die soziale Sicherung bis hin zum immateriellen Reichtum eines Landes wie Sicherheit, Stabilität, soziale Kohäsion oder Reputation, kommt immerhin schon auf praktisch doppelt so viele Pluspunkte. Ähnlich gut kommt die Idee eines Migrationsfonds weg, die zwar noch nirgends realisiert wurde, aber dank ihrer Originalität in jedem Fall inspirierend ist. Originell und noch nicht realisiert – das gilt auch für die Auktion von Zuwanderungsrechten. Sie schneidet unter allen «scharfen» Massnahmen am besten oder mindestens am wenigsten schlecht ab. Sie entspricht Marktvorstellungen am meisten und müsste daher, wenn es denn zu rigiden Zuwanderungskontrollen kommen sollte, gewählt werden. Allerdings kann das Instrument der Auktion seine relativen Vorteile nur dann zur Geltung bringen, wenn man von Differenzierungen absieht. Am effizientesten wäre es, wenn eine Auktion nur für ein landesweites Gesamtkontingent oder höchstens für ganz wenige Unterkontingente durchgeführt würde. Je mehr man mit Auktionen auch Feinsteuerung betreiben will, desto mehr nähert man sich dagegen fast gezwungenermassen den bürokratischeren Methoden an.

Grenzgänger als Teil der Lösung

Drei Querschnittsthemen ziehen sich durch all die verschiedenen Instrumente hindurch und müssen bei allen gelöst werden. Das erste ist die Frage, ob und allenfalls wie die Grenzgänger bei der Kontingentierung berücksichtigt werden sollen. Avenir Suisse ist, ohne die Probleme in einzelnen Grenzregionen wie dem Tessin zu leugnen, klar der Meinung, dass die Grenzgänger eine Chance für eine Entschärfung der Zuwanderungspolitik bieten. Grenzgänger sind keine Zuwanderer und sie belasten einzig die Verkehrsinfrastruktur (die die Binnenpendler kaum weniger beanspruchen). In allen anderen der Zuwanderung angelasteten Problemen spielen sie dagegen kaum eine Rolle. Sie sollten daher selbst dann nicht kontingentiert werden, wenn bei der Zuwanderung zu diesem strengen Mittel gegriffen wird. Ein zweites Querschnittsthema ist der Familiennachzug. Es versteht sich von selbst, dass bei einer rigideren Zuwanderungspolitik das Interesse gross ist, gleichzeitig auch noch den Mix zwischen Einwanderung in den Arbeitsmarkt und Familiennachzug zu verschieben – zulasten des letzteren. Das ist bei einigen der hier dargestellten Instrumente relativ leicht möglich, ohne am Grundsatz zu rütteln, dass, wer in die Schweiz einwandert, um hier zu arbeiten, auch seine Familie mitnehmen darf. Ein drittes Querschnittsthema ist schliesslich der vom neuen Verfassungsartikel postulierte Inländervorrang. Bei allen marktnahen Lösungen – Abgaben, Auktionen, Fonds – erübrigt es sich, diesen Vorrang speziell zu berücksichtigen, weil in der Zahlungsbereitschaft der Arbeitgeber bereits zum Ausdruck kommt, dass sie für eine bestimmte Stelle keinen gleichwertigen, aber billigeren Inländer gefunden haben.

Besser als jede Kontingentierung

Da selbst die beste unter den verschiedenen Kontingentslösungen, die Auktion, nicht wirklich zu überzeugen vermag, und weil vermutlich jede Form der Zuwanderungssteuerung mittels scharfer Kontingente mit den Grundsätzen der Personenfreizügigkeit mit der EU kollidiert, hat Avenir Suisse vor kurzem einen alternativen Vorschlag ausgearbeitet. Dieser nimmt das im Abstimmungsergebnis zum Ausdruck kommende Unbehagen ernst und respektiert die neue Verfassungsbestimmung, vermeidet aber gleichzeitig die Nachteile der «scharfen» Massnahmen. Er wird in diesem Heft ebenfalls vorgestellt. Sein Grundgedanke besteht darin, dass die Zuwanderung durch Freiwilligkeit und Selbstbeschränkung der Unternehmen ebenso wie der Behörden gesenkt werden soll, ohne grosse staatliche Regulierungen und Bürokratie. Um dieser «Freiwilligkeit» etwas nachzuhelfen, wird eine strenge Kontingentierung angedroht, wenn die Zuwanderung nicht auf einen von der Politik festgelegten Zielpfad sinkt. Insofern dient diese Broschüre mit ihrer breiten Darstellung des Kontingentierungs-Giftschranks einem dreifachen Zweck. Sie soll erstens zeigen, welch hohe volkswirtschaftliche Kosten und grosse politökonomische Probleme jede Kontingentierung hervorruft. Sie soll zweitens verständlich machen, dass wenn schon denn schon für die Zuteilung der Zuwanderungsbewilligungen Auktionen am besten geeignet wären; sie müssten zum Einsatz kommen, wenn sich die Politik für einen sofortigen Übergang zu einem Kontingentierungsregime entscheiden sollte, aber ebenso, wenn bei einer allfälligen Umsetzung des Avenir-Suisse-Vorschlages die freiwilligen Massnahmen in einigen Jahren nicht den geforderten «Erfolg» bringen sollten. Und schliesslich soll das «avenir spezial: Gelenkte Zuwanderung» drittens deutlich machen, dass der Avenir-Suisse-Vorschlag zwar auch nicht ohne Tücken, aber den «scharfen» Massnahmen angesichts von deren vielen gravierenden Nachteilen gleichwohl haushoch überlegen ist.

Mehr zu diesem Thema finden Sie in der Publikation «avenir spezial: Gelenkte Zuwanderung».