Am Streit um die Dotierung des Finanzausgleichs zeigt sich in Reinform, was in Lehrbüchern zur Neuen Politischen Ökonomie zu lesen ist: Im politischen Alltag geht es oft nicht so sehr um Ideologie und Prinzipien, sondern vielmehr um Geld und Wiederwahlchancen. Die einzige nachhaltige Lösung ist eine Entpolitisierung dieser Grösse. 2015-05_Resultate-Mindestausttung_DE_72dpi_1200px_neu

Der Ressourcenausgleich soll garantieren, dass jedem Kanton jährlich ein Mindestmass an finanziellen Ressourcen zur Verfügung steht. Als Zielwert für diese «Mindestausstattung» nennt das Gesetz 85% der durchschnittlichen pro-Kopf-Steuereinnahmen aller Kantone. Dieser Wert wurde 2015 schon zum dritten Mal in Folge spürbar überschritten: Der Ressourcenindex des finanzschwächsten Kantons Uri belief sich 2014 und 2015 nach dem Ausgleich auf ca. 87%.

Als logische Folge davon schlug der Bundesrat für die Vierjahresperiode 2016 – 2019 eine leichte Senkung der Dotation des Ressourcenausgleichstopfs – der im Verhältnis von ca. 10 zu 7 vom Bund und von den ressourcenstarken Kantonen gespeist wird – vor: Letztere sollen um 134 Millionen Fr. erleichtert werden, ersterer um 196 Mio. Fr. Das entspricht einer Reduktion um 8,6%. Auch mit ihr würde der Kanton Uri 2015 die Mindestausstattung mit 85,6% noch locker erreichen. Inhaltlich also eine klare Sache, müsste man meinen.

Finanzielle Interessen überwiegen

In Wirklichkeit wurde der Vorschlag bisher aber nur vom Nationalrat gutgeheissen (und das relativ knapp, mit 101 zu 88 Stimmen), der Ständerat lehnte ihn dagegen schon mehrfach ab, zuletzt mit 27 zu 16 Stimmen. Die Reaktion der Parlamentskammern fiel damit genau so aus, wie das Public-Choice-Lehrbuch sie voraussagen würde:

  • In der kleinen Kammer ist jeder Vollkanton mit zwei Räten vertreten, die im Majorzprinzip gewählt werden. Sie ist institutionell eher als Interessenvertretung der Kantone konzipiert als der Nationalrat. Ein Ständerat fühlt sich den Interessen seines Kantons aber auch nur schon aus wahltaktischen Gründen deutlich stärker verpflichtet als ein Nationalrat, denn die Vertretung der kantonalen Interessen ist im Majorz üblicherweise der kleinste gemeinsame Nenner der Stimmbürger. So erstaunt es wenig, dass die 16 Ja-Stimmen genau jenen 8 Ständen entsprechen, die im Schnitt der letzten Jahre auf der Geberseite des Finanzausgleichs standen und damit eine Minderheit der Kantone ausmachen.
  • Auch im Nationalrat haben die Empfängerkantone mit potenziell 115 Stimmen ein höheres politisches Gewicht als die Geberkantone mit 85, der Unterschied ist aber weniger ausgeprägt als im Ständerat (weil viele Empfängerkantone kleine Kantone mit geringeren Sitzzahlen sind). Es reichte darum, dass 28 Nationalräte aus Empfängerkantonen das gesetzliche Ziel des Finanzausgleichs höher gewichteten als das finanzielle Interesse ihres Kantons. Ins Bild der politökonomischen Theorie passt, dass 24 dieser 28 Ja-Stimmen aus den vier einwohnerstärksten Empfängerkantonen stammen – aus Kantonen also, in denen der Proporz auch wirklich als solcher funktioniert. Aus den übrigen dreizehn Empfängerkantonen kamen nur gerade 4 Ja-Stimmen.

In der bevorstehenden Sommersession beraten die beiden Kammern den Vorschlag der Landesregierung nochmal. Dass sich der Nationalrat durchsetzt, ist so gut wie auszuschliessen, denn im Wahljahr wird es sich wohl kein Ständerat leisten, gegen die finanziellen Interessen seines Kantons zu stimmen. Wenn überhaupt, dann ist ein Kompromiss vorstellbar, in dem nur ein Bruchteil der Senkung beschlossen wird. Doch dieser Kompromiss wäre ein fauler und zudem ein schlechtes Präjudiz für die Zukunft.

Ein Konstruktionsfehler als Ursache

Dass dieses Problem überhaupt erst entstanden ist, liegt an einen Fehler in der Konstruktion des Ressourcenausgleichs: Die Dotation des Beitrags des Bundes erfolgt proportional zur Entwicklung des Ressourcenpotenzials aller Kantone, die Dotation des Beitrags der ressourcenstarken Kantone folgt der Entwicklung ihres (aggregierten) Ressourcenpotenzials. Somit wird ein wachsendes Ressourcenpotenzial immer zu einem Anstieg der Umverteilung führen, auch wenn die ressourcenschwachen Kantone schneller wachsen als die ressourcenstarken (was den Unterschied zwischen arm und reich verkleinern würde). Genau das ist in den letzten Jahren passiert und genau das zwingt den Bund nun zu einem manuellen Eingriff, der politisch zu scheitern droht.

Entpolitisierung der Dotation als Ausweg

Genau in der Korrektur dieses strukturellen Fehlers läge auch die einzige befriedigende Lösung, die möglicherweise mehrheitsfähig wäre: Man könnte – bei ansonsten unveränderter Berechnungsmethode der Beiträge, die im Übrigen ziemlich kompliziert ist – die Gesamtdotation neu anhand der Anforderung festlegen, den ressourcenschwächsten Kanton immer exakt auf die Mindestausstattung von 85% zu heben, anstatt sie an das Wachstum des Ressourcenpotenzials zu koppeln. Den horizontalen Ausgleich (Beitrag ressourcenstarke Kantone) würde man fix auf 70% des vertikalen Ausgleichs (Beitrag Bund) festlegen – jener Wert galt bei der Einführung des NFA im Jahr 2008. Diese Lösung hätte diverse Vorzüge:

  • Politisch könnte sie mehrheitsfähig sein, denn sie garantiert die Mindestausstattung von 85%, komme was wolle. Damit würde das Hauptargument der Gegner einer Kürzung hinfällig, das bisher lautete, eine solche sei gefährlich, denn da man nie wisse, wie sich die Disparitäten verschöben, sei so unter Umständen in den nächsten Jahren eine Unterschreitung der Mindestausstattung möglich.
  • Langfristig entzieht dieses Vorgehen die Dotation des Ressourcenausgleichs der politischen Debatte, indem es sie per Formel so festlegt, dass das Ausgleichsziel exakt erreicht wird. Über- oder Unterdotierungen wären also nicht mehr möglich.
  • Die Beiträge von Bund und ressourcenstarken Kantonen würden ansteigen, wenn die Ressourcendisparität zwischen den Kantonen steigt, und sinken, wenn sie sinkt. Das erscheint logisch und fair. Die von kleinen, starken Geberkantonen (Zug, Schwyz, Nidwalden) kritisierte «Solidarhaftung» (sie müssen mehr zahlen, wenn grosse Geber wie Zürich oder Waadt schwächeln) könnte vollständig eliminiert werden.

Die Charts (vgl. Grafik) illustrieren für die bisherigen Jahre 2008 – 2015 , zu welchen Resultaten dieses Vorgehen geführt hätte:

  • Die Beiträge an den Finanzausgleich würden stärker schwanken als bisher, da sie neu auf die Disparität zwischen reich und arm regieren, statt einfach parallel zum Ressourcenpotenzial zu wachsen.
  • Die Ausstattung des ressourcenschwächsten Kantons läge konstant bei 85%. Im jetzigen System wird dieser Wert derzeit deutlich überschritten, er wurde aber – in den Jahren 2010 und 2011 – auch schon deutlich unterschritten.
  • Für die Abschöpfungsquote bei den ressourcenstarken Kantonen ergibt sich mit der vorgeschlagenen Methode interessanterweise fast exakt ein inverser Verlauf gegenüber der aktuellen Methode: 2015 läge die Quote mit 18% statt 20,3% sogar noch etwas tiefer als beim Kürzungsvorschlag des Bundes (18,6%). Ihr Maximum hätte sie 2011 mit 20,2% erreicht, als die tatsächliche Quote beim Minimum von 18,5% lag. Diese Gegenläufigkeit ist kein Zufall: Beim derzeitigen Vorgehen mussten die ressourcenstarken Kantone ausgerechnet dann – im Verhältnis zu ihrem Ressourcenvorteil – am wenigsten beitragen, wenn die Disparität zwischen arm und reich am grössten war. Bei der neuen Methode würde hingegen dann eine erhöhte Abgabequote resultieren.

Die Berechnung der Beiträge bleibt zwar auch bei derart fixierter Mindestausstattung kompliziert. Einfacher wäre ein lineares, zweistufiges System, in dem zuerst ein fixer prozentualer Ausgleich zwischen ressourcenstarken und ressourcenschwachen Kantonen durchgeführt wird und der Bund danach «unten auffüllt», wo die Mindestausstattung von 85% noch nicht erreicht ist. Das würde aber einen kompletten Umbau des Ressourcenausgleichs bedingen und zu drastischen Verschiebungen in den Finanzierungsanteilen von Bund und Kantonen führen, und ist deshalb realpolitisch vorerst keine relevante Option.