Betreiber konventioneller Kraftwerke in Europa und der Schweiz fordern immer lauter eine finanzielle Abgeltung für die blosse Bereitstellung von Produktionskapazitäten. Das bestehende schweizerische Stromversorgungsgesetz würde die Einführung eines solchen «Kapazitätsmechanismus» theoretisch zulassen. Doch lassen die Bestimmungen wenig Raum für effiziente Lösungen.
Die wachsende Förderung der erneuerbaren Energien in Europa reduziert die Auslastung von konventionellen Kraftwerken und stellt damit ihre Wirtschaftlichkeit zunehmend in Frage. Die Betreiber der Anlagen fordern daher vermehrt eine finanzielle Abgeltung für die blosse Bereitstellung von Produktionskapazitäten. Häufig wird in diesem Zusammenhang von einer Veränderung des Marktdesigns gesprochen. Kapazitätsmechanismen oder Kapazitätsmärkte sollen die technische und wirtschaftliche Vereinbarkeit von erneuerbaren und konventionellen, steuerbaren Kraftwerken sicherstellen. Wie aber lässt sich dies mit den bestehenden Gesetzesgrundlagen vereinbaren? Bräuchte es dazu eine Gesetzesrevision? Die Antwort auf beide Fragen lautet Jein.
Im Grunde bietet das Stromversorgungsgesetz (StromVG) bereits eine minimale Basis für die Einführung eines Kapazitätsmechanismus. So schafft der Artikel 9 einen Spielraum für Massnahmen bei einer Gefährdung der Versorgungssicherheit: «Ist die sichere und erschwingliche Versorgung mit Elektrizität im Inland (…) erheblich gefährdet, so kann der Bundesrat unter Einbezug der Kantone und der Organisationen der Wirtschaft Massnahmen treffen zur (…) Beschaffung von Elektrizität, insbesondere über langfristige Bezugsverträge und den Ausbau der Erzeugungskapazitäten (…).» Artikel 9 im StromVG kann man als Grundlage für die Bildung eines Kapazitätsmechanismus interpretieren. Vermutlich aber hatte der Gesetzgeber im Jahr 2007 nicht die Absicht, eine solche explizit zu schaffen. Dies schlägt sich in der Tatsache nieder, dass der Artikel in der Praxis kaum Raum für eine effiziente und marktnahe Lösung bieten würde.
Die Beschaffung von Back-up-Kapazitäten über Ausschreibungen liesse sich am ehesten mit dem Modell der sogenannten «strategischen Reserve» vereinbaren (vgl. Grafik). Dabei beschafft üblicherweise der Übertragungsnetzbetreiber neben der Regelleistung weitere, langfristige Kraftwerkskapazitäten im Rahmen von Ausschreibungen. Durch diese zusätzliche Nachfrage steigen im restlichen Stromgrosshandel an der Börse tendenziell die Preise – und die Investitionsanreize. Sobald die strategische Reserve eingesetzt wird, entfaltet sie umgekehrt eine preisdämpfende Wirkung: Der Übertragungsnetzbetreiber gibt die strategische Kraftwerksreserve bei einem definierten Auslösungspreis in den Markt, um bei kritischen Situationen bzw. sich abzeichnenden Preisausschlägen korrigierend einzugreifen.
Strategische Reserve als ineffizienter Mechanismus
Der Ansatz der strategischen Reserve ist vermeintlich einfach, doch hat er gravierende Nachteile. Er führt dazu, dass im Stromgrosshandel eine faktische Preisbegrenzung auf dem Niveau des Auslösungspreises resultiert. Je tiefer dieser Auslösungspreis definiert ist, desto geringer wird die Relevanz des freien Strommarktes. Denn die resultierende Preisglättung schmälert nicht nur die Anreize, ausserhalb der strategischen Reserve in neue Kraftwerke zu investieren, sondern reduziert auch den Wert von Investitionen in Speicher und der Flexibilisierung der Nachfrage. Die Folgen sind eine wachsende administrative Steuerung des Kraftwerksangebots und Marktverzerrungen.
Umgekehrt birgt ein hoher Auslösungspreis die Gefahr eines ineffizienten Kraftwerkseinsatzes: Stellt sich bei grosser Nachfrage ein Preis zwischen den Grenzkosten des letzten produzierenden Kraftwerks und dem Auslösungspreis ein, werden von Verbrauchern womöglich Lastreduktionsmassnahmen getroffen, deren marginale Kosten über denjenigen der (noch nicht eingesetzten) Kraftwerksreserven liegen. In der Praxis dürfte der politische Druck hoch sein, den Auslösungspreis und damit die Preisobergrenze eher tief festzulegen.
Der internationale Stromhandel gibt den Takt vor
Im schweizerischen Kontext werden diese Effekte zudem durch den ausserordentlich hohen Anteil des internationalen Stromhandels überlagert. Weil die Schweiz die Grosshandelspreise ihrer Nachbarn übernimmt, wäre es kaum möglich, einen sinnvollen Ausübungspreis zu definieren, der eine kritische Knappheitssituation im Inland signalisiert. Aus demselben Grund könnten inländische Verbraucher im Falle der Einführung eines unilateralen Kapazitätsmechanismus in der Schweiz kaum von der Vermeidung hoher Knappheitspreise profitieren. Die Verbraucher würden die Kosten der strategischen Reserve tragen, hätten aber keine wirtschaftlichen Vorteile daraus.
Die inländischen Kraftwerksbetreiber dagegen würden zweimal profitieren – von den Zahlungen für die strategische Reserve sowie den aus dem internationalen Markt «importierten» Knappheitspreisen. Ein isolierter schweizerischer Kapazitätsmechanismus in Form einer strategischen Reserve wäre daher auf keinen Fall effizient. Und schliesslich besteht die Gefahr, dass aufgrund politischer Interessen der Mechanismus selektiv und damit marktverzerrend angewendet wird, etwa um bestimmte Technologien im Inland zu fördern. So wäre zu befürchten, dass der Mechanismus einseitig Wasserkraftwerke bevorteilt, auch wenn sie sich nur beschränkt als Back-up-Technologie eignen. Daraufhin deutet auch Art. 9 Abs. 3 im StromVG: «Bei der Elektrizitätsbeschaffung und beim Ausbau der Erzeugungskapazitäten haben erneuerbare Energien Vorrang.»
Ein Kapazitätsmarkt für die Schweiz müsste wegen der ausserordentlich hohen Relevanz des internationalen Handels besonders eng am (internationalen) Markt ausgerichtet werden. Dazu eignet sich das Modell der strategischen Reserve nicht. Zielführender wäre eher der Ansatz der «Kapazitätsverpflichtung». Ein solcher Mechanismus verpflichtet die Versorger, über eigene Anlagen, Verträge mit dritten Kraftwerksbetreibern (wobei auch Importe beschränkt möglich sind) oder Kunden (abschaltbare Last) ein bestimmtes Minimum an steuerbarer Leistung während kritischen Versorgungssituationen bereitzustellen. Aber auch in diesem Fall wäre Alleingang und ein Vorpreschen der Schweiz kaum effizient und müsste eng mit allfälligen Instrumenten in den Nachbarländern koordiniert werden. Und schliesslich wäre eine derart grundlegende Veränderung des Marktdesigns kaum im Rahmen der bestehenden Gesetzgebung möglich.
