Individualisation

Le dispositif de protection sociale contre les conséquences financières des vicissitudes de la vie compte indéniablement parmi les avancées les plus importantes du siècle dernier. Sa création et son développement ont permis à de nombreuses personnes de s’affranchir de la communauté solidaire constituée par la famille et nettement facilité l’évolution des modes de vie dictée par les préférences personnelles.

Depuis les années 1990, les symptômes d’une crise se multiplient. La tendance de l’Etat-providence à se développer saute aux yeux. De 1995 à 2013, en Suisse, le taux de prestations sociales – soit la part des dépenses totales pour la sécurité sociale dans le produit intérieur brut – est passé de 20,3 à 24,2 %. Comparée à celle d’autres pays industrialisés, cette progression reste plutôt modeste : ici aussi, on constate que le bon développement économique des vingt dernières années a profité à la Suisse. Pourtant, le grand-écart entre une protection sociale équilibrée assurée par l’Etat et la préservation de la responsabilité individuelle et des incitations au travail constitue un défi croissant.

L’exemple prémonitoire de l’AI

En période de conjoncture favorable, les évolutions négatives lentes risquent particulièrement d’être sous-estimées et – au plus tard lors d’un ralentissement économique – de se transformer en lourde charge. La débâcle de l’assurance-invalidité en est le parfait exemple. Dès le début des années 1990, le nombre de rentiers AI a littéralement explosé ; la principale cause en était, en premier lieu, des souffrances difficiles à évaluer de manière objective et laissant une large marge d’appréciation. Il est indéniable que ce processus laxiste a conduit de nombreux employeurs, aussi des communes, à se débarrasser de leurs «cas difficiles» en les remettant à l’AI. En raison des prestations généreuses reçues et de la faible pression en matière de réintégration, ce sort a été tout à fait supportable pour la majorité des personnes concernées. Alors que la politique a longtemps fermé les yeux sur l’explosion de coûts qui se profilait, une nouvelle tendance s’est amorcée depuis 2003, en raison de certaines modifications dans l’exécution (le nombre de nouveaux rentiers a chuté de plus de 40 % en quelques années). Hélas, l’AI traînera encore pendant des années la montagne de dettes accumulées en un temps record, et ce alors qu’elle bénéficie depuis 2011 d’une hausse de la TVA de 0,4 points de pourcentage pour renflouer ses caisses.

Conjurer le changement des mentalités

La tendance qui se profile en matière de prestations sociales sous condition de ressources est inquiétante. En effet, les coûts de l’aide sociale notamment ont doublé depuis 2003, tout en se maintenant à un niveau bien inférieur à ceux de l’AI. Il est néanmoins paradoxal qu’en Suisse, le nombre de pauvres a officiellement reculé (-87 000 personnes) entre 2007 et 2012, alors que celui des bénéficiaires de l’aide sociale a augmenté (+17 000). En outre, la durée moyenne de perception de l’aide sociale, conçue comme une prestation provisoire destinée aux personnes en situation de détresse, est passée de 32 à 40 mois au cours des dernières années. L’évolution des coûts suit la même tendance en matière de prestations complémentaires et de réduction des primes de caisse-maladie.

Les raisons de ces développements sont multiples, mais il existe des indices clairs révélant que la population a notamment moins de scrupules à bénéficier de prestations sociales en Suisse. Conjurer intelligemment ce changement des mentalités représente l’un des principaux défis de l’Etat-providence. Le principe «encourager et exiger» doit transmettre le message selon lequel une vie aux frais de la collectivité ne coule pas de source et qu’elle ne doit d’ailleurs pas être considérée comme désirable. Si la Suisse y parvient, elle sera, dans vingt ans encore, un Etat-providence efficace, bien accepté et surtout juste.

L’école obligatoire a bonne réputation en Suisse. Si elle ne brille pas particulièrement dans la promotion de l’excellence, elle permet depuis longtemps une bonne intégration. Cette fonction qui lui est assignée est toutefois mise en péril, car ces dernières décennies la société s’est fragmentée en des milieux très différents. L’école obligatoire n’est plus en mesure de répondre aux exigences toujours plus variées qui lui sont présentées. Pour les uns, le chemin de l’avenir passe par un apprentissage libre et autonome ; pour les autres, les formes d’enseignement intégré sont la source des tous les maux ; certains souhaitent même un retour à l’école autoritaire d’antan. L’intégration espérée se transforme ainsi en handicap. L’élan de réforme dont se plaignent de nombreux enseignants peut être perçu comme la conséquence de ces exigences largement inconciliables.

Autre conséquence probable : la hausse des coûts par élève, observable depuis l’an 2000. Tandis qu’entre 1995 et 1999, les dépenses ont pu être maintenues au même niveau malgré un nombre croissant d’élèves, l’inverse s’est produit entre 2000 et 2014 : les dépenses totales pour la scolarité obligatoire ont fortement augmenté alors que les élèves ont été de moins en moins nombreux. Si la progression des coûts par écolier se poursuit au même rythme (et compte tenu du nombre d’élèves à nouveau en hausse depuis 2012 – 2013), les dépenses devraient doubler d’ici à 2035 par rapport à 2015, atteignant 32 milliards de francs.

Explosion des coûts d’ici à 2035

Que ce soit du point de vue des coûts ou de l’individualisation de la société, une concurrence accrue et plus de diversité dans l’offre de scolarité pourraient être utiles. Mais la Suisse peine dans ces deux domaines. En matière de scolarité obligatoire, on constate un scepticisme latent et largement répandu envers l’idée de «concurrence». 58 % des élèves sont scolarisés dans des établissements non soumis à la concurrence, ce qui vaut à la Suisse de se retrouver à l’avant-dernière place du classement de l’OCDE (OCDE 2013 : 386). Seuls 6 % des élèves sont instruits dans une école qui n’est pas gérée par l’Etat. De plus, seul un établissement privé sur quatre touche des subventions publiques conséquentes ; ainsi, ce type d’école n’est accessible qu’aux enfants de parents riches (OCDE 2013 : 389 s.). De même, les établissements suisses de scolarité obligatoire ont une autonomie bien moins grande pour fixer le contenu de l’instruction (choix et contenu des cours, choix des manuels) que la moyenne de l’OCDE (OCDE 2013 : 132).

Dans ce contexte, le Lehrplan 21 adopté par les cantons germanophones joue un rôle peu clair. D’un côté, il permet plus de mobilité en harmonisant l’âge de scolarisation et les étapes de l’instruction, en fixant des objectifs communs pour les niveaux d’enseignement et en prévoyant une reconnaissance des diplômes. Mais de l’autre, le détail des contenus sur plus de 400 pages constitue en réalité un carcan qui restreint la concurrence entre les systèmes cantonaux. Or celle-ci permettrait de répondre plus aisément à l’hétérogénéisation de la société grâce à des projets nouveaux et innovateurs.

Pour une concurrence et une liberté de choix accrues

Selon un argument souvent avancé contre la liberté de choix et la concurrence qui en découle, cette dernière favoriserait la ségrégation scolaire, en particulier en fonction des revenus. Or il est déjà possible d’envoyer son enfant à l’école dans une commune privilégiée en payant un prix d’admission qui prend la forme d’un loyer plus élevé, ce que tout le monde ne peut pas se permettre. Ainsi, la ségrégation est en partie le résultat du système actuel.

L’«individualisation» mais aussi la «globalisation» et les «mutations techniques» (numérisation) contribuent à la polarisation croissante du paysage politique suisse (voir Hermann 2011 : 32 ss. pour plus d’informations à ce sujet), laquelle met en péril la concordance traditionnelle. Depuis toujours, la concordance a eu comme contrepoids la démocratie directe : dans ce dernier cas, les décisions sont prises selon le principe de majorité et non de consensus. Ces décisions sont moins stables, moins prévisibles et probablement plus courageuses (ou davantage guidées par la peur) que celles prises par le gouvernement ou le parlement, qui sont moins spectaculaires, qu’on peut plus facilement anticiper et qui s’appuient sur une large base (Häusermann 2015). Pour les petites économies ouvertes comme celle de la Suisse, la prévisibilité des décisions revêt une importance économique centrale. Katzenstein (1985) a montré que, pour cette raison, les processus de prise de décision inclusifs, fondés sur la négociation sont très répandus dans ces économies.

Disparition presque totale de la concordance au Conseil fédéral

Les initiatives populaires et les référendums visent à garantir que les compromis souvent négociés derrière des portes closes ne soient pas déconnectés du peuple. Or, depuis la moitié des années 1990, la démocratie directe s’éloigne de cette idée fondamentale. Elle ne sert plus à permettre aux minorités oubliées de corriger le tir face au consensus, mais est de plus en plus utilisée par les acteurs qui devraient en réalité défendre le consensus (Häusermann 2015). C’est ce que montre une analyse des recommandations de vote émises par les partis gouvernementaux pour les votations populaires. La fréquence du consensus a chuté de 60 % à 10 %. D’un point de vue strictement statistique, la concordance appartient donc au passé.

Dans ces conditions, il est difficile de dire si la démocratie directe peut jouer le même rôle positif qu’autrefois. Ce point est d’autant plus inquiétant qu’il est devenu de plus en plus facile de lancer une initiative populaire ou un référendum : si, en 1960 (lorsque la «formule magique» a été introduite au Conseil fédéral), une initiative devait être signée par 3,35 % des votants et un référendum par 2,01 %, le seuil est aujourd’hui de 1,89 % et de 0,94 % respectivement. De plus, la numérisation (l’e-démocratie) a d’ores et déjà élargi le champ des possibles en matière de mobilisation des votants et continuera de le faire.

Davantage de signatures pour les initiatives

Par conséquent, il semble évident qu’il convient d’exiger un plus grand nombre de signatures et de lier celui-ci à l’évolution de la population votante. En 2015, Avenir Suisse a proposé de fixer le quorum à 4 % pour les initiatives (ce qui représente aujourd’hui 212 000 signatures). L’argument souvent invoqué contre cette mesure est que les grands partis continueraient à disposer d’une capacité de mobilisation suffisante pour récolter le nombre plus élevé de signatures exigé alors que les instruments politiques de démocratie directe ne seraient dans les faits plus accessibles aux associations plus petites. Toutefois, les coûts liés au lancement d’une initiative jouent un rôle précisément pour les intérêts organisés de façon professionnelle (que ce soient au sein de partis, d’associations ou de groupes d’intérêts). Si l’on augmente ces coûts, l’initiative populaire perd de son attractivité et les canaux conventionnels de la démocratie consensuelle redeviendront intéressants. Parallèlement, obtenir un plus grand nombre de signatures (en particulier à l’ère numérique) devrait être tout à fait réalisable, et ce sans avoir besoin de ressources (financières) considérables, pour les organisations qui représentent des intérêts largement répandus (mais ignorés par le Parlement).

Une autre mesure consisterait à interdire aux partis politiques de lancer des initiatives populaires. Cependant, aujourd’hui déjà, la plupart des initiatives soutenues par un parti ne sont pas du tout officiellement lancées par celui-ci. De ce point de vue, une telle interdiction ne serait guère utile. Il n’empêche que cela éviterait que l’initiative populaire soit utilisée sciemment à des fins de publicité.