Die Schweiz und Singapur sind wichtige Finanzplätze. So rangiert Singapur nach London, New York und Hongkong auf Platz 4 des «Global Financial Centres»-Indexes, während Zürich und Genf die Plätze 5 und 9 belegen. Entsprechend fällt auch der Beitrag des Finanzsektors zur volkswirtschaftlichen Wertschöpfung ins Gewicht. In Singapur machte er 2013 11,4% des BIP aus, in der Schweiz lag der entsprechende Wert bei 10,5%. Nur Luxemburg wies mit 24,8% weltweit einen noch höheren Anteil auf. Es überrascht somit nicht, dass Singapur häufig als die Schweiz von Asien bezeichnet wird. Eher kurios mutet es dagegen an, dass sich Singapur in der Welthandelsorganisation (WTO) immer noch als Entwicklungsland einstuft.
Der Finanzsektor im globalen Fokus
Im Zuge der weltweiten Finanz- und Schuldenkrise sind Finanz- und Steuerfragen immer stärker in den Fokus von Politik, Verwaltung und Öffentlichkeit gerückt. Dabei nehmen internationale Gremien, Sonderinstitutionen und Organisationen eine zunehmend wichtige Rolle ein. Wo stehen diesbezüglich Singapur und die Schweiz? Verfolgen sie angesichts vieler ähnlicher Strukturmerkmale im Finanzsektor auch die gleiche Politik oder nehmen sie in der Finanzmarktregulierung unterschiedliche Positionen ein?
Für beide Länder gilt, dass sie im internationalen Regulierungsprozess weder zu den massgeblichen Standard- noch zu den bestimmenden Regelsetzern gehören. Sie müssen sich internationalen Vorgaben weitgehend anpassen und dabei den ihnen verbleibenden Freiraum geschickt ausnützen. Inwieweit sie durch die Einsitznahme in den zuständigen Gremien und das Einbringen von Standpunkten tatsächlich Einfluss ausüben können, lässt sich von aussen kaum beurteilen. Immerhin scheint Singapur den Ausschluss aus der G-20 leichter zu ertragen als die offizielle Schweiz, die darüber mehrmals ihr Missfallen kundgetan hat.
Während für die Schweiz die Übernahme von internationalen Standards und die Äquivalenz von Regulierung und Aufsichtsorganen inzwischen fast zu einem Glaubensbekenntnis geworden ist, scheint sich Singapur diesbezüglich mehr Zurückhaltung aufzuerlegen. Weder gibt es in der Finanzmarktregulierung – analog zum «Swiss-Finish» – einen «Singapore-Finish», noch finden sich in den spärlichen offiziellen Verlautbarungen explizite Hinweise auf die Notwendigkeit gleich langer Spiesse («level playing field»). Für die offizielle Schweiz ist die Anwendung internationaler Standards hingegen ein explizites Ziel, um die Finanzstabilität zu stärken, Rechtssicherheit zu gewährleisten, die Funktionalität der Märkte aufrechtzuerhalten und eine gute «Governance» zu ermöglichen. Dass man einige dieser Ziele durch einen konsequent liberalen Rechtsrahmen, eine kluge Regulierungspolitik und eine einwandfreie Reputation auch national umsetzen könnte, scheint sich die Schweiz gar nicht mehr zuzutrauen.
Diese Unterschiede haben neben politisch-kulturellen Gründen sicher auch damit zu tun, dass Singapur in einem anderen geografischen Umfeld liegt. Während die Schweiz mit der EU in einem engen wirtschaftlichen und rechtlichen Geflecht verbunden ist, gibt es im asiatischen Raum keinen vergleichbar dichten Integrationsverbund, nach dem sich Singapur ausrichten müsste. Der ASEAN-Verbund, zu dessen Gründungsmitgliedern Singapur gehört, lässt sich vom Konzept her nicht mit der EU vergleichen.
Die Präsenz in Regulierungsgremien
Es fällt auf, dass Singapur in den Regeln und Standards für die internationale Finanzarchitektur setzenden Gremien etwas weniger präsent ist als die Schweiz. So gehört Singapur nicht der OECD an und ist deshalb deren Harmonisierungsdruck auch weniger ausgesetzt. Das gilt etwa für die Unternehmensbesteuerung, wo die OECD mit der BEPS-Initiative («Base Erosion and Profit Shifting» – Vermeidung der Aushöhlung des Steuersubstrats und der Gewinnverschiebung) ein besonders sensibles neues Feld entdeckt hat. Entziehen kann sich der Stadtstaat dem internationalen Druck aber gleichwohl nicht ganz.
So unterzieht sich Singapur wie die Schweiz den verschärften Empfehlungen gegen Geldwäscherei der «Financial Action Task Force» und den Anforderungen des globalen Forums für Transparenz und Informationsaustausch in Steuerfragen, die beide bei der OECD angegliedert sind. Dabei mag mitgespielt haben, dass Singapur 2009 wie die Schweiz auf einer Liste von Ländern auftauchte, die den «Internationalen Standard für Informationsaustausch bei Steuerangelegenheiten» nicht in vollem Umfang umgesetzt haben. Seit 2013 werden in Singapur schwere Delikte in Steuerangelegenheiten nun als Vortat zur Geldwäscherei qualifiziert. Gleichzeitig machte sich der Stadtstaat zügig daran, bilaterale Steuerabkommen abzuschliessen. Ebenso erklärte sich Singapur wie die Schweiz im Mai 2014 bereit, den OECD-Standard für den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten zu übernehmen. Zurückhaltend sind dagegen beide Länder bei der Regulierung von «Schattenbanken», wo noch vieles im Unklaren ist (etwa Begriff oder Umfang des Geschäfts). Ebenso trifft dies für die Einführung einer Finanztransaktionssteuer zu, wo bekanntlich 10 «willige» EU-Staaten 2016 vorangehen wollen.
Singapur gehört im Unterschied zur Schweiz auch nicht dem Expertenkomitee der UNO für internationale Zusammenarbeit in Steuersachen an, das beim eher planungsgläubigen und regulierungsfreundlichen Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) angesiedelt ist. Dieses befasst sich mit Steuerfragen zwischen entwickelten Staaten und Entwicklungsländern und ist gegenüber dem Finanzsektor und multinationalen Gesellschaften betont kritisch. Im Weiteren ist Singapur von der Finanzmarktregulierung der EU und den Konventionen des Europarates in Sachen Korruptionsbekämpfung kaum betroffen. Die schweizerische Regulierungskaskade mit dem Finanzdienstleistungs- und dem Finanzmarktinfrastrukturgesetz sowie den zahlreichen relevanten Verordnungen wäre ohne die umfassende Revision der EU-Finanzmarktregulierung (z.B. Mifid II oder OTC) kaum zu erklären.
Vor diesem Hintergrund überrascht es auch nicht, dass sich die geschilderten Entwicklungstendenzen unterschiedlich auf die beiden Finanzplätze auswirken. Während in der Schweiz in letzter Zeit zahlreiche Auslandsbanken ihre Private-Banking-Aktivitäten aufgegeben haben, nimmt die Zahl der Banken in Singapur weiterhin zu.
Internationaler Währungsfonds und Bank für internationalen Zahlungsausgleich
Singapur gehört wie die Schweiz dem Internationalen Währungsfond (IMF) und der Bank für internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) an. Dem IMF trat Singapur bereits 1966 bei, die Schweiz erst 1992. Das finanzielle Engagement der Schweiz ist aber signifikant höher, vor allem seit den 1998 stark erweiterten Neuen Kreditvereinbarungen (NKV), die als finanzielles Sicherheitsnetz zur Stabilisierung des weltweiten Finanz- und Währungssystems konzipiert sind. Während sich die Schweiz mit rund 11 Mrd. Sonderziehungsrechten an den NKV beteiligt, beträgt der Beitrag Singapurs bloss 1,3 Mrd. Sonderziehungsrechte. Das mag daran liegen, dass sich Singapur immer gegen die Internationalisierung des Singapur-Dollar zur Wehr gesetzt hat. Mitgespielt hat vielleicht auch die skeptische Haltung vieler asiatischer Staaten gegenüber dem durch die USA und Europa dominierten IMF.
In der BIZ gehören die Schweiz und Singapur zu jenen Ländern, die die Umsetzung von Basel III besonders beförderlich an die Hand genommen haben. Das zuständige Regulierungskomitee, das «Basle Committee on Banking Supervison», wurde 1974 von den Zentralbanken und Bankenaufsichtsbehörden der G-10 ins Leben gerufen. Dieser Gruppe der führenden Industriestaaten gehört die Schweiz seit 1983 an. Singapur gesellte sich erst später hinzu.
Freiraum nützen
Singapur scheint bei der Umsetzung internationaler Standards und Regeln sich grössere Zurückhaltung aufzuerlegen und behutsamer ans Werk zu gehen als die Schweiz. Diese scheint stärker von der Vorstellung getrieben zu sein, durch exaktes und frühes Umsetzen von internationalen Standards («early movers» oder «early adaptors») lasse sich Goodwill schaffen und liessen sich Freunde gewinnen. Dabei wird in Kauf genommen, dass die Gesamtsicht für die sich auftürmenden strategischen, regulatorischen und juristischen Probleme zu kurz kommt.
Es versteht sich von selbst, dass Länder wie die Schweiz und Singapur mit einem wichtigen Finanzplatz sich dem Druck zur Harmonisierung und Systematisierung der Finanzmarktregulierung nicht völlig entziehen können. Gleichwohl bleibt immer ein gewisser Freiraum. Dieser ergibt sich aus drei Gründen. Erstens sind viele internationale Standards nicht nur sehr vage umschrieben, sondern ihre Interpretation kann sich auch laufend ändern. Zweitens nehmen sich vor allem grosse Länder (USA) und Gruppierungen (EU) die Freiheit, internationale Regeln (etwa Basel II und III) entweder zu missachten oder eigenwillig umzusetzen. Und schliesslich halten sich selbst die G-20-Länder oft nicht an ihre eigenen Empfehlungen (z.B. Schaffung eines einheitlichen Rechnungslegungsstandards). Vor diesem Hintergrund ist es zu begrüssen, dass die Schweiz 2013 den Kontakt mit Singapur und Hongkong für einen vertieften Dialog in Finanzmarktfragen aufgenommen hat.
Grundsätzlich sollten sich kleinere Länder stets die Freiheit und Fähigkeit bewahren, internationale Empfehlungen, Regeln und Standards zu hinterfragen, eine gewisse Eigenständigkeit an den Tag zu legen und nationale Sonderwege zu gehen, auch wenn sie sich damit vom Rest der Herde unterscheiden. Es ist deshalb für den schweizerischen Finanzplatz viel wichtiger, Privatsphäre, Rechtssicherheit und steuerliche Attraktivität zu bewahren als globale Standards eilfertig zu übernehmen.
So wie es für die Individuen die Menschenrechte gibt, gilt für jeden Staat gemäss Art. 2 Ziff. 1 der UNO-Charta das Recht, seine politische, gesellschaftliche, wirtschaftliche und kulturelle Ordnung frei zu wählen und zu entwickeln. Vielleicht müssten sich die kleineren Länder gemeinsam stärker darauf besinnen, dass es höhere Werte gibt als von grossen Ländern und internationalen Organisationen diktierte Standards, nämlich Souveränität, Rechtsstaatlichkeit, Privateigentum und Stabilität des Geldes.
Literatur:
Global Financial Centres Index, New York 2014-05-31
Tee, Ong Chong: Singapore’s policy on non-internationalisation of the Singapore dollar and the Asian dollar market, BIS Papers No. 15, Basel, 5. Mai 2003
KOF/ETH: Globalisierungsindex 2014, Zürich 16. April 2014
NZZ: Singapur in der Defensive, Zürich 6. April 2013
