Lehren aus einer gescheiterten Revision

Schon 2011 war die Schweiz mit einem starken Franken konfrontiert und erwog zu dessen Bekämpfung u.a. eine Revision des Kartellgesetzes. Die Revision verkam zum politischen Spielball und scheiterte kläglich. Aus den gemachten Fehlern sollten nun die richtigen Lehren gezogen werden.

Dass die Schweiz mit einem starken Franken zu kämpfen hat, ist beileibe nichts Neues. Letztes Mal war dies im Sommer 2011 der Fall, als die massive Aufwertung einen sprunghaften Anstieg der Preisdifferenzen zum umliegenden Ausland bewirkte und die hiesige Exportindustrie in Bedrängnis brachte. Schon damals wurden die unterschiedlichsten Massnahmen zur Belebung und Stärkung des Wettbewerbs diskutiert, unter anderem eine Revision des Kartellgesetzes. Die Geschichte dieser (gescheiterten) Revision ist bestes Anschauungsmaterial dafür, wie ein an sich sinnvolles Anliegen zum politischen Spielball unterschiedlichster Interessensgruppen verkommt. Es wäre durchaus erlaubt in der aktuellen Situation, aus den damals gemachten Fehlern zu lernen.

Aber der Reihe nach: Im Rahmen einer umfassenden Evaluation des Kartellrechts wurden dem Bundesrat 2008 verschiedene Revisionsvorschläge unterbreitet, die insgesamt geeignet gewesen wären, erwünschte Wettbewerbsimpulse zu liefern. Dazu gehörten Vorschläge wie die Schaffung einer von Politik und Wirtschaft unabhängigeren Wettbewerbsbehörde, der Abschluss von Kooperationsabkommen mit den wichtigsten Handelspartnern, eine Verschärfung der heute zahnlosen Fusionskontrolle und die Verankerung eines toleranteren Umgangs mit vertikalen Abreden – sprich: Vereinbarungen zwischen Unternehmen auf unterschiedlichen Marktstufen – im Kartellgesetz.

Die Revision des Kartellgesetzes – eine Leidensgeschichte

Im Laufe der parlamentarischen Debatte wurden diese Vorschläge jedoch von unterschiedlichster Seite instrumentalisiert. So wurde beispielsweise die Empfehlung einer weniger strengen kartellrechtlichen Behandlung von vertikalen Abreden unter dem Eindruck des erstarkten Frankens flugs ins Gegenteil verkehrt. Plötzlich sprach sich der Bundesrat in hektischem Aktivismus für die Einführung eines Teilkartellverbots – d.h. ein pauschales Verbot für vertikale Preis- und Gebietsabreden – aus, was die Möglichkeit der Ausgestaltung von Vertriebssystemen spürbar eingeschränkt hätte. Die vorgeschobene Begründung lautete, dass diese Typen von Abreden volkswirtschaftlich besonders schädlich seien, eine Behauptung wider besseren Wissens, hatte der Evaluationsbericht doch deutlich festgehalten, dass vertikale Preis- und Gebietsabreden in der Praxis kaum jemals zu einer ernsthaften Beeinträchtigungen des Wettbewerbs führen. Aber auch bezüglich einer unabhängigeren und schlagkräftigeren Ausgestaltung der Wettbewerbsbehörden war kein politischer Reformwille vorhanden – zu gross war der Unwille der heute in der Wettbewerbskommission vertretenen Interessensverbände ihre nur noch historisch begründbaren Mandate aufzugeben.

Damit nicht genug. Verschiedene Akteure versuchten die Revision des Kartellgesetzes für Partikularinteressen zu vereinnahmen. Bestes Beispiel hierfür ist die «Motion Birrer-Heimo», die forderte, das Kartellgesetz sei um einen Artikel zu unzulässigen Preisdifferenzierungen zu ergänzen (vgl. dazu Box). Im Kern hätte eine solche Neuregelung nicht zu einer Stärkung des Wettbewerbs zum Wohle aller geführt, sondern zu einer Beschränkung der marktwirtschaftlichen Kräfte zugunsten einzelner. Zu erwähnen ist überdies die «Motion Schweiger», die einerseits Unternehmen, die über ein «Compliance»-Programm verfügen, von kartellrechtlichen Sanktionen ausnehmen, und anderseits Bussen für natürliche Personen einführen wollte. Hintergrund dieser Forderung war das von der Europäischen Kommission mit 990 Millionen Euro gebüsste Rolltreppen- und Liftkartell, wovon rund 145 Millionen Euro auf die schweizerische Schindler Holding AG entfielen. Auch wenn es im heutigen Bussensystem allenfalls Potenzial für Verbesserungen gibt, hätte die Sanktionsbefreiung aller Unternehmen, die ein – offensichtlich unwirksames – «Compliance»-Programm betreiben, die abschreckende Wirkung des Kartellrechts massiv geschwächt.

Die Motion Birrer-Heimo

Auch wenn der Ärger über die «Hochpreisinsel Schweiz» aus Sicht der Konsumenten durchaus nachvollziehbar ist, ist die Lösung dieses Problems – aus verschiedenen Gründen – nicht in der Anpassung des Kartellrechts zu suchen: So wäre ein Preisdifferenzierungsverbot für ausländische Unternehmen in der Praxis schlicht nicht durchsetzbar, und deshalb im besten Fall wirkungslos. Im schlechtesten Fall wäre eine solche Regelung sogar volkswirtschaftlich schädlich, weil damit für potenziell sanktionsbedrohte Unternehmen Anreize geschaffen würden, sich vom Standort Schweiz ins schützende Ausland zurückzuziehen. Aber auch aus ordnungspolitischer Sicht hat ein solcher Passus nichts im Kartellgesetz verloren, würde er doch de facto einen Lieferzwang zu einheitlichen Konditionen für substituierbare Produkte – also für Produkte bei denen Auswahl- und Ausweichmöglichkeiten bestehen – begründen. Eine solch massive Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit geht weit über den Auftrag des Wettbewerbsrechts, für einen funktionierenden Wettbewerb zu sorgen, hinaus.

Rückbesinnung statt grosser Würfe

Dass die Revision des Kartellgesetzes in der diskutierten Form im Herbst 2014 schliesslich Schiffbruch im Parlament erlitt, muss aus wettbewerblicher Sicht nicht bedauert werden, auch wenn damit einige grundsätzlich positiv zu wertende Reformvorschläge, die keine grösseren Debatten auslösten (z.B. die Revision der Fusionskontrolle), nicht umgesetzt wurden. Sicher ist jedoch, dass das Thema im Kontext der Aufgabe des Euro-Mindestkurses und der Frankenstärke früher oder später wieder auf dem politischen Tapet erscheint. Ob sich das Parlament hierbei nochmals auf ein umfassendes Revisionsvorhaben einlässt, oder eine «abgespeckte» Revision bevorzugt, wird sich zeigen müssen. Unabhängig hiervon ist aber zu fordern, dass Partikularinteressen zurückgestellt werden und eine Revision angestrebt wird, die effektiv zu einer Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz beiträgt. Hierzu bedarf es keiner neuen grossen Würfe, sondern schlicht einer Rückbesinnung: Die Marschrichtung einer den Wettbewerb stärkenden Revision des Kartellgesetzes wurde 2008 im oben erwähnten Evaluationsbericht detailliert aufgezeigt. Die damals formulierten Reformvorschläge sind auch im heutigen Umfeld noch geeignet, um dem Wettbewerb den Rücken zu stärken. Komplementär sollten aber zusätzliche wettbewerbspolitische Massnahmen in Angriff genommen werden: Zu erwähnen sind in erster Linie Marktöffnungen (auch im Agrarsektor), die konsequente Durchsetzung des Cassis-de-Dijon-Prinzips sowie der weitere Abbau von Handelshemmnissen und staatlichen Beihilfen.