Räumliche Verschiebung der Bauzonenreserven als Schlüssel

Seit der Annahme der Kulturlandinitiative im Juni 2012 herrscht im Kanton Zürich Ungewissheit über ihre Umsetzung. Gemäss der Initiative soll künftig Kulturland der Güteklassen 1 bis 6 wirksam geschützt werden. Eine strikte Umsetzung würde bedeuten, dass Neueinzonungen im Kanton Zürich an dafür geeigneten Lagen nicht mehr möglich sind. Dies beträfe auch rund 1000 Hektaren, die laut Richtplan als Siedlungsgebiet vorgesehen waren. In dem Fall blieben dem Kanton Zürich für die künftige Siedlungsentwicklung nur noch 3000 Hektaren unüberbaute Bauzone. Das Problem ist jedoch, dass diese häufig in peripheren, infrastrukturell schlecht erschlossenen Gebieten liegen, z. B. im Zürcher Oberland oder im Weinland.

Zentrale Ressource

Aus ökonomischer Sicht stellt sich das Problem wie folgt dar: Bauzone ist eine zentrale Ressource für die künftige Entwicklung des bevölkerungs- und wirtschaftsstärksten Kantons der Schweiz. Diese Ressource ist künftig noch knapper als bisher, denn die Kulturlandinitiative stellt bei strenger Auslegung einen starren Plafond («cap») für die Menge an verfügbarem Bauland dar. Wie bei allen knappen Ressourcen ist die ökonomisch entscheidende Frage, wie man sie so verteilen kann, dass der gesamtwirtschaftliche Nutzen langfristig maximiert wird.

Baulandpreise im Kanton Zürich (Quelle: ZKB: 2008)

Der gesamtwirtschaftliche Nutzen der Bauzonenreserven ist dort am höchsten, wo erstens die Bodenpreise hoch sind, zweitens hohe bauliche Dichten möglich und erwünscht sind, drittens infrastrukturelle Folgekosten der Erschliessung gering und viertens die wirtschaftliche Wertschöpfung bzw. Steuereinnahmen durch die Nutzung hoch sind. All diese Bedingungen sind meist in stadtnahen Lagen bzw. in regionalen Zentren wie Uster erfüllt. Aber genau dort liegt ein grosser Teil der verbleibenden Baulandreserven eben nicht. Eine zentrale Ressource für die wirtschaftliche Entwicklung Zürichs ist somit fehlplaciert. Ökonomisch gesehen würde man auf kantonaler Ebene einen Mechanismus zur räumlichen Verschiebung der verbleibenden Bauzonenreserven brauchen – oder im ökonomischen Jargon: Wo es ein «cap» gibt, sollte es auch einen «trade» geben. Nur so könnte man unter den Einschränkungen der Kulturlandinitiative den volkswirtschaftlichen Nutzen der verbleibenden Reserven maximieren.

Aber wie kann man Bauland verschieben? Man müsste Bauzonenreserven an Lagen mit geringer Standortgunst rückzonen und in gleichem Umfang Flächen mit hoher Standortgunst einzonen. Dies würde netto kein Kulturland verbrauchen, brächte aber volkswirtschaftlich einen enormen Gewinn. Wie hoch dieser ist, zeigt ein Blick auf das Gefälle bei den Baulandpreisen im Kanton: In stadtnahen Lagen, wo Bauland knapp ist, werden häufig zwischen 1000 und 1500 Franken pro Quadratmeter Bauland bezahlt. In peripheren Lagen hingegen, wo sich die Reserven häufig finden, liegen die Preise eher in der Grössenordnung von 300 bis 500 Franken pro Quadratmeter. Eine grobe Rechnung illustriert, um welche Summen es somit geht: Nehmen wir an, von den verbleibenden 3000 Hektaren Baulandreserven liesse sich ein Drittel, d. h. 1000 Hektaren, verschieben. Dies entspräche 10 Millionen Quadratmetern. Nehmen wir nun an, das rückgezonte (periphere) Bauland hätte einen Durchschnittswert von 400 Franken pro Quadratmeter und das neu eingezonte (stadtnahe) Bauland einen mittleren Preis von 1200 Franken pro Quadratmeter. Dies ergäbe in der Differenz einen Gesamtgewinn (nach Entschädigungen) von 8 Milliarden Franken durch die räumliche Verschiebung der Baulandreserven. Die Besitzer der heutigen Baulandreserven würden bei einer Rückzonung voll entschädigt. Aber die Gemeinden, in denen rückgezont wird, würden in ihrer künftigen Entwicklung eingeschränkt und müssten wohl auch einen Ausgleich erhalten. Denkbar wäre es, ihnen die Hälfte des durch die Verschiebung entstehenden Gewinns als Entschädigung zuzugestehen. Im Fall der genannten Modellrechnung wären dies immerhin 4 Milliarden Franken.

Um eine solch doppelte Kompensation (d. h. Eigentümer und Gemeinden) zu finanzieren, wäre eine Mehrwertabgabe von 66 Prozent nötig. Das wäre viel, aber angesichts der Beschränkungen der Kulturlandinitiative durchaus legitim. Denn ohne eine Kompensation könnte es bei strenger Umsetzung der Initiative im Kanton Zürich künftig keine Einzonungen an geeigneter Lage mehr geben. Man könnte den Eigentümern von potenziellem Bauland also die Wahl lassen: Wenn sie nicht einzonen wollen, verzichten sie auf jeglichen Planungsgewinn, wenn sie einzonen lassen, verbleibt ihnen immerhin ein Drittel des Mehrwerts. Einem Eigentümer mit 1000 Quadratmetern einzonbarem Land blieben bei einem Preis von 1200 Franken pro Quadratmeter noch immer 400 000 Franken Gewinn. Das ist allemal besser als gar nichts.

Win-win-Situation

Die hier vorgestellte Modellrechnung ist mit vielen Unwägbarkeiten behaftet, aber sie verdeutlicht die finanzielle Grössenordnung, um die es geht. Um das Potenzial für eine Verschiebung genauer zu prüfen, müsste der Kanton zunächst eine präzise Erhebung der verbleibenden Bauzonenreserven vornehmen: In welchen Gemeinden liegen die Reserven, wie viel davon ist bereits erschlossen, welchen Wert haben sie, welche juristischen Probleme werden durch eine Verschiebung aufgeworfen? Eine genauere Informationsgrundlage wäre nötig, wenn die kantonale Politik die Verschiebung von Bauzonen als Umsetzung der Kulturlandinitiative weiterverfolgen sollte. Eine räumliche Verschiebung der verbleibenden Bauzonenreserven im Kanton Zürich wäre eine Win-win-Situation. Vor allem aber wäre eine Verschiebung aus kantonaler Sicht sinnvoll, denn die knappe Ressource Bauzone käme dort zu liegen, wo sie langfristig den höchsten Nutzen bringt – in puncto Baulandpreise, Wertschöpfung, Arbeitsplätze und Steuereinnahmen.

Dieser Artikel erschien in der Neuen Zürcher Zeitung vom 4. Dezember 2012.

Mit freundlicher Genehmigung der Neuen Zürcher Zeitung.