Der Bundesrat plant im Rahmen der Umsetzung der Energiewende eine ökologische Steuerreform. Lenkungsabgaben sollen die Preise für Energie erhöhen und deren Verbrauch drosseln. Doch die Idee weist aus fiskalischer sowie energiewirtschaftlicher Optik fundamentale Schwächen auf.

In der Energiestrategie des Bundesrates nehmen das Energiesparen und die Energieeffizienz zentrale Rollen ein. Um die ehrgeizigen Sparziele der Politik zu erreichen, braucht es auch einschneidende regulatorische Massnahmen. Als wichtigstes Instrument schlägt der Bundesrat die Einführung einer ökologischen Steuerreform ab 2021 vor. Lenkungsabgaben sollen bis 2050 den Liter Benzin mit bis zu Fr. 2.70 belasten, gleichzeitig soll der Strompreis um bis zu 50% angehoben werden. Die Erträge aus den Abgaben sollen über Steuergutschriften, Steuersenkungen, reduzierte Krankenkassenprämien und geringere AHV-Abgaben an Haushalte und Unternehmen zurückfliessen.

Was in der Theorie gut und einfach klingt, hat in der praktischen Umsetzung zahlreiche Tücken – sowohl aus energiepolitischer als auch fiskalischer Sicht. Deutschland hat bereits einschlägige Erfahrungen mit dynamisch wachsenden Abgaben auf dem Energieverbrauch gemacht. Deutsche Stromverbraucher zahlten 2011 pro verbrauchte Kilowattstunde Strom eine Abgabe von € 0.0353 für die Förderung erneuerbarer Energien (Erneuerbare-Energien-Gesetz, EEG). Das sind im Schnitt etwa 14% des durchschnittlichen Haushaltsstrompreises. Im Jahr 2000 lag der Anteil noch bei 1,4%. Die EEG-Erträge werden in Deutschland nicht an die Konsumenten rückvergütet, sondern zur Förderung der erneuerbaren Energien eingesetzt – ähnlich wie im System der kostendeckenden Einspeisevergütung (KEV) in der Schweiz. Entsprechend stieg die Einspeisung erneuerbarer Energie, nämlich von rund 14 TWh im Jahr 2000 auf über 110 TWh im Jahr 2011. (Zum Vergleich: Der gesamte schweizerische Kraftwerkspark produzierte 2011 rund 63 TWh Strom.) Dass die Belastung der Haushalte trotz der vermeintlich sinkenden Kosten für erneuerbare Energien derart überproportional zunahm, hängt vor allem damit zusammen, dass zuletzt immer mehr die besonders teure Photovoltaik gefördert wurde.

Verzerrende Entlastung energieintensiver Unternehmen

Vermehrt stellt man sich in Deutschland die Frage, ob die Abgabe einkommensschwache Haushalte nicht über Gebühr belaste. Längst aber ist man zum Schluss gekommen, dass die Abgabe den energieintensiven Industrien nicht in dieser Höhe zugemutet werden kann – schliesslich stehen sie in einem internationalen Wettbewerb. Konsequenterweise hat die Politik die energieintensiven Unternehmen von der EEG-Umlage befreit. Vorerst konnten sich nur Unternehmen mit einem Verbrauch über 10 GWh pro Jahr von der EEG-Umlage durch ein entsprechendes Antragsverfahren befreien, seit Anfang Jahr steht dies auch Unternehmen mit einem Energieverbrauch zwischen 1 und 10 GWh offen. Bereits für 2010 dürften sich die Einsparungen der energieintensiven Unternehmen auf mehr als 1 Mrd. € belaufen. Doch die Abgabenbefreiung beschränkt sich in Deutschland nicht bloss auf die EEG-Umlage. Energieintensive Unternehmen können sich daneben auch noch vom Netzentgelt befreien lassen. Das wiederum bedeutet, dass die Abgabe auf dem Strompreis kaum Wirkung auf den Gesamtverbrauch haben wird – denn die relevanten Einsparmöglichkeiten liegen just bei den energieintensiven Unternehmen. Auch in der Schweiz dürfte man bald vor ähnlichen Herausforderungen stehen. Die nationalrätliche Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie (Urek) plant nämlich nicht nur eine Erhöhung des maximalen KEV-Zuschlags von heute 0,9 auf 1,5 Rappen pro Kilowattstunde, sondern auch die Befreiung der energieintensiven Betriebe.

Von der Lenkungsabgabe zur Steuer

Ähnliche Probleme weist die vom Bundesrat vorgeschlagene Ökosteuer auf. Zwar entschärft sich aufgrund der Rückverteilung das Problem der wachsenden Belastung der Haushalte. Dennoch wird das im Allgemeinen geltende Prinzip der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit in Frage gestellt. Der oft pauschal unterstellte positive Zusammenhang zwischen Energieverbrauch und Haushalteinkommen dürfte im Durchschnitt zwar zutreffen, gilt aber nicht in jedem Fall. Der Anteil der Energiekosten am gesamten Haushaltbudget ist gerade bei den einkommensschwächeren eher grösser. Ökosteuern wirken daher tendenziell regressiv. Eine Korrektur erfolgt über die Rückerstattung der Erträge, etwa anhand des Steuerausweises. Ähnliches gilt auch bei einer einfachen Pro-Kopf-Rückerstattung, wo einkommensschwächere Haushalte aufgrund ihrer absolut tieferen Energieausgaben sogar eher begünstigt werden.

Die Erfahrung aus der Vergangenheit lässt jedoch vermuten, dass über kurz oder lang die Einnahmen nicht mehr rückverteilt, sondern vermehrt für die Förderung erneuerbarer Energien eingesetzt werden. So wurden in der Schweiz sowohl die CO2- als auch die VOC-Abgabe ursprünglich als reine Lenkungsabgaben eingeführt, deren Ertrag vollständig an die Bevölkerung hätte zurückverteilt werden sollen. Dies ist jedoch seit bereits zwei Jahren nicht mehr der Fall, und ein Drittel dieser Abgaben wird für ein Gebäudesanierungsprogramm verwendet. So wurde aus einer Lenkungsabgabe eine ganz gewöhnliche Steuer. Dadurch aber wird erneut die Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit in Frage gestellt. Als Alternative wird sich eine Regel anbieten, die einkommensschwache Haushalte von der Abgabe befreit. Ähnliches muss dann wiederum für die energieintensiven Unternehmen gelten, denn die stehen ja im internationalen Wettbewerb.