Im Internet wachsen die einst getrennten Märkte für Textnachrichten, Radio und TV zusammen. Durch die bestehende Förderung des Service public entstehen dabei vielschichtige Wettbewerbsverzerrungen. Eine Beschränkung des öffentlichen Auftrags auf die produzierten Inhalte könnte diese erheblich reduzieren.

Mindestens aus technischer Sicht wäre heute beim Rundfunk ein Wettbewerb zwischen rein privaten Akteuren möglich – ähnlich wie im Zeitungsmarkt. Allerdings nimmt heute das meritorische Argument eines qualitativ hochstehenden, vielfältigen, politisch ausgewogenen Fernsehens ein weit grösseres Gewicht ein.

Der Staat als Käufer von Sendungen

Dieses setzt jedoch nicht zwingend ein staatlich kontrolliertes TV-Unternehmen voraus. Vielmehr kann der Staat in seiner Gewährleistungsfunktion als Käufer von Sendungen auftreten, indem er diese bei privaten TV-Anbietern direkt bestellt oder im Rahmen der Konzessionsvergabe einfordert. Bereits heute vergibt der Staat bei den lokalen Konzessionen Subventionen mit entsprechenden Auflagen.

Grundsätzlich ist ein ähnliches Modell im nationalen Kontext möglich. Allerdings illustriert das Beispiel Neuseeland, dass mit einer solchen radikalen Transformation besonders hohe Ansprüche an den Ausschreibungs- und Kontrollprozess verbunden sind. Die Gefahr ist daher gross, dass mit dem Systemwechsel Qualitätsprobleme resultieren. Eine gänzliche Abschaffung des öffentlichen TV-Anbieters mit Leistungsauftrag dürfte zudem in der politischen Realität der Schweiz nur begrenzt Zuspruch finden.

Das Festhalten an einem Leistungsauftrag an eine staatliche oder über Gebühren finanzierte Rundfunkgesellschaft ist zwangsläufig mit wettbewerblichen Verzerrungen verbunden. Als Grundsatz gilt, dass diese mit der Grösse und den finanziellen Möglichkeiten des öffentlichen bzw. gebührenfinanzierten Rundfunks zunehmen.

Je mehr Mittel zur Verfügung stehen, desto grösser ist die Wahrscheinlichkeit von ungerechtfertigten Quersubventionen, und desto eher werden Leistungen angeboten, die auch von Privaten auf kommerzieller Basis erbracht würden – die öffentliche Finanzierung führt dann zur Verdrängung der Privaten. In erster Linie gilt es daher, den Service public den tatsächlichen gesellschaftlichen Bedürfnissen anzupassen. Konsequenterweise müsste es die Aufgabe der öffentlichen bzw. subventionierten Sender sein, die im freien Markt nicht erbrachten, aber von der Gesellschaft gewünschten Programme mit einem entsprechenden Angebot zu bedienen. Diese strenge Fokussierung würde vermutlich mit bedeutenden Kürzungen beim Unterhaltungs- und Sportangebot sowie bei den Internetleistungen einhergehen und wäre mit weniger Mitteln und Sendern möglich, als dies heute der Fall ist. Um die bisweilen ausufernde Interpretation des öffentlichen Auftrags einzuschränken, bräuchte es zudem eine grundlegende Überarbeitung des Verfassungsauftrags. Letztlich stellt sich die Frage, in welchem Ausmass die darin enthaltene «Unterhaltung» tatsächlich einem öffentlichen Bedürfnis entspricht.

Public Value Test als Filter

Allerdings ist es in der Praxis kaum möglich, einen abschliessenden Leistungs- bzw. Programmkatalog zu definieren. Bei der Lancierung von neuen Sendeformaten oder Onlineangeboten gäbe es immer wieder Interpretationsspielraum. Die Fokussierung des Verfassungs- bzw. Leistungsauftrages allein dürfte daher kaum hinreichend sein, um das stetige Wachstum des Service public konsequent zu begrenzen. Komplementär könnte der Gesetzgeber – in Anlehnung an europäische Lösungen – eine Art Public-Value-Test verfügen. Gerade bei kritischen Expansionen der SRG würde damit ein institutionelles Instrument geschaffen, um das öffentliche Angebot ex ante zu begrenzen und wettbewerbsverzerrende Leistungen der SRG zu unterbinden. Das gilt nicht nur für das allgemeine TV-Programm, sondern auch in Bezug auf die Expansion im Internet. Für private Konkurrenten resultiert der Vorteil, dass sie nicht von Fall zu Fall im Nachhinein Einspruch erheben müssen. Einschränkend gilt, dass solche Tests in der Praxis nur dann wirksam sind, wenn sie konsequent und durch unabhängige Gremien vollzogen werden. Ausserdem besteht latent die Gefahr, dass solche Verfahren zeitaufwändig und kostspielig sind (vgl. Drei-Stufen-Test in Deutschland). Als mögliche vereinfachende Alternative zu einem solchen institutionellen Prozess kann daher auch eine automatische Begrenzung der Gebührenfinanzierung angesehen werden, etwa über eine (Preis-)Indizierung oder eine Preisobergrenze.Dieser Ansatz ist aus zwei Gründen interessant: Einerseits wird die Abhängigkeit von diskretionären politischen Entscheidungen reduziert. Anderseits wirkt die Begrenzung der Gebührenfinanzierung preisdämpfend bei den sogenannten positionalen TV-Inputfaktoren.

Service public auf den Content beschränken

Längerfristig könnte gerade wegen des fundamentalen technischen Fortschritts eine Neuordnung des Service public sinnvoll sein. So ist anzunehmen, dass in einigen Jahren sämtliche Inhalte (sowohl von Radio und TV als auch von Zeitungen) über das Internet konsumiert werden. Dabei werden die Verbraucher kaum noch linear, sondern in erster Linie on demand Medieninhalte konsumieren – Ausnahmen bleiben z.B. Sportveranstaltungen. In diesem Kontext braucht es keinen Service-public-Anbieter, der ein 24-Stunden-Programm sendet, das zugekaufte Serien oder Spielfilme beinhaltet. Schliesslich existieren ausreichend private Plattformen, die solche Inhalte in Konkurrenz zueinander offerieren. Mit einem solchen technischen Wandel entwickelt sich das Internet vom komplementären Distributionskanal zu einer unverzichtbaren Wertschöpfungsstufe beim Vertrieb von Radio- oder TV-Inhalten. Bereits heute zeichnet sich ab, dass eine ganze Reihe von Anbietern im Internet Fernsehprogramme sowie Film- und Musikbibliotheken miteinander kombinieren und den Endkunden gemeinsam mit zusätzlichen Mehrwertleistungen zugänglich machen. Die Bereitstellung solcher Plattformen ist eine rein technische Leistung, für die ein funktionierender Markt besteht.

Damit stellt sich die Frage, ob längerfristig ein subventioniertes Unternehmen wie die SRG überhaupt eigene (Internet-)Plattformen zur Verbreitung ihrer Inhalte betreiben soll. Aus wettbewerblicher Sicht ist es sinnvoll, wenn sie diesen technischen Teil der Wertschöpfungskette dem freien Markt überlässt. Dadurch wird die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen etwa durch Quersubventionierungen reduziert. Alternativ könnte sich die SRG auf die Produktion von Inhalten fokussieren. Dieser Ansatz einer SRG als reiner Content-Provider lehnt sich gedanklich an die Separierung von natürlichen Monopolen bei den Netzinfrastrukturen oder an die Organisation einer Nachrichtenagentur an. In diesem Kontext wäre die SRG der alleinige (oder mindestens wichtigste) Produzent von Service-public-Inhalten. Diese würde sie zu nicht diskriminierenden Konditionen sowie günstig oder kostenlos den privaten Plattformbetreibern zur Verfügung stellen.

Der Gedanke ist keineswegs abwegig: Bereits heute bieten private Verlage auf ihren Internetportalen SRG-Sendungen an. Der Vorteil dieses Ansatzes besteht nicht zuletzt darin, dass er einen stärkeren Fokus der SRG auf den Service public möglich macht. Ohne eigene technische Verbreitungsplattform würde die SRG neben ihrem Kernauftrag keine Zusatzdienste wie z.B. Online-Games anbieten können. Damit würde das aus wettbewerblicher Sicht besonders kritische Online-Angebot der SRG automatisch beschränkt. Konsequenterweise liesse sich auch dieser Ansatz mit dem Instrument der Ausschreibungen kombinieren. Der Fokus auf den Content (statt auf Content und Verbreitung) würden einen solchen Prozess tendenziell erleichtern.

Mehr zu diesem Thema erfahren sie in der Publikation «Mehr Markt für den Service public – Warum die Schweizer Infrastrukturversorgung weniger Staat und mehr Wettbewerb braucht».