Als Folge der Finanzkrise wird international die Frage diskutiert, wie die Banken in Zukunft reguliert werden sollen. In der Eurozone ist diese Frage im Zusammenhang mit der Bankenunion zentral. Diese soll auf drei Säulen errichtet werden: einer einheitlichen Aufsicht, einem einheitlichen Abwicklungs- und Restrukturierungsmechanismus sowie einem einheitlichen Einlagensicherungssystem. Nachdem inzwischen geklärt ist, wer in der Eurozone die Bankenaufsicht durchführt, geht es nun um den zweiten, wahrscheinlich schwierigeren Schritt: wer soll über eine Abwicklung entscheiden?
Alle Karten in der Hand der EZB?
Im Dezember 2012 hat sich der Europäische Rat grundsätzlich dafür entschieden, die EZB mit der Bankenaufsicht zu betrauen. Die Befürworter dieser Lösung hatten im Vorfeld moniert, dass die Unabhängigkeit der EZB in Gefahr käme, wenn diese die Abwicklung einer Bank nicht auslösen könnte. Denn sie übe diese Rolle faktisch schon heute aus, weil keine Bank in Schwierigkeiten ohne die Liquiditätshilfe der EZB überleben könne.
Die Kritiker dieser Lösung, zu denen auch die Deutsche Bundesbank zählt, hätten eine möglichst weitgehende Trennung von Notenbank und Bankenaufsicht bevorzugt. Die Aufgabe des „lending of last resort“ sei eine unbestrittene Zentralbankaufgabe, wogegen Restrukturierungshilfen für wankende Banken grundsätzlich nicht unter das gleiche Dach gehörten – auch deshalb nicht, weil solche Entscheide immer unmittelbare Auswirkungen auf den Staatshaushalt hätten. Aufgrund der demokratischen Rechenschaftspflicht sollten politische Entscheide der Politik, d.h. der Bankenaufsicht, überlassen werden.
Wie die Abwicklung einer Bank in der Praxis dereinst umgesetzt werden soll, vor allem wie die Abwicklung mit dem geldpolitischen Mandat innerhalb der EZB vereinbart werden kann, bleibt eine knifflige Frage und bleibt vorläufig offen.. So hält die Deutsche Bundesbank eine Änderung der EU-Verträge für die Bankenaufsicht weiterhin für unerlässlich, um geldpolitische und bankenaufsichtliche Aufgaben sauber zu trennen. So gibt es auf dem Weg zur Europäischen Bankenunion noch zahlreiche Hindernisse zu überwinden.
Weniger Handlungsbedarf in der Schweiz
Für die Schweiz ist die Frage des Zusammenwirkens von Geldpolitik und Bankenaufsicht nicht derart brisant wie in der EU, weil die Frage der Abwicklung im Bankengesetzt klar geregelt ist. Es ist auschliesslich die Finma, die über ein Sanierungsverfahren oder die Konkursliquidation einer Bank entscheidet. Auch die Einlagensicherung ist in der Schweiz zufriedenstellend geregelt. Gleichwohl gibt es im heutigen Aufsichtsregime Verbesserungsmöglichkeiten.
Die heutige Arbeitsteilung zwischen der FINMA und der SNB ist alles andere als ideal, und diffuse Entscheidungsprozesse können auf Dauer die Glaubwürdigkeit der schweizerischen Institutionen gefährden. Bei der Einführung des antizyklischen Kapitalpuffers für Hypotheken etwa waren kürzlich die SNB und die FINMA unterschiedlicher Auffassung, mit dem Ergebnis, dass am Schluss der Bundesrateine Kompromisslösung präsentierte. Grundsätzlich sollte die Regierung nicht in die Geschäfte der SNB eingreifen und sich in der Bankenaufsicht einzig auf die Kontrolle der FINMA beschränken.
Für die Zukunft drängt sich deshalb im schweizerischen System eine klare Arbeitsteilung auf, bei der die FINMA für die mikroprudenzielle und die SNB ausschliesslich für die makroprudenzielle Aufsicht zuständig wäre.
Oberstes Ziel der schweizerischen Bankenregulierung muss die Stärkung der Eigenmittel sein. Subsidiär geht es um die Erweiterung makropurdenzieller Instrumente.Die makroprudenzielle Politik hat zum Ziel, das Entstehen von systemischen Risiken über die Zeit zu verhindern. Dies kann nicht allein mit der traditionellen Zinspolitik als geldpolitische Hauptwaffe bewerkstelligt werden, weshalb die SNB wohl zusätzliche Instrumente (z.B. antizyklische Kapitalpuffer, Kredit-/Kreditwachstumsgrenzen, Grenzen für Fremdwährungspositionen, Festlegung unterschiedlicher Risikogewichte) bräuchte. Dies erfordert aber eine klarere Arbeitsteilung zwischen der SNB und der Finma, als dies heute der Fall ist. Möglicherweise stellt sich auch die Frage, ob das Mandat der SNB um makroprudenzielle Aufgaben formell erweitert werden muss, ohne allerdings das übergeordnete Ziel der Preisstabilität zu gefährden.
