Kartellrecht und Corona-Krise

Am 26. März informierte die Schweizer Wettbewerbskommission (Weko), wie das Wettbewerbsrecht in der Schweiz während der Corona-Krise angewendet werden soll. In ihrer Pressemitteilung betont die Weko, dass sie aufgrund der aktuellen Situation keinen wettbewerbsrechtlichen Anpassungsbedarf sehe.

Diese Reaktion unterscheidet sich von der Kommunikation anderer europäischer Wettbewerbshüter. In einer gemeinsamen Erklärung kündigte das Netz der EU-Wettbewerbsbehörden an, temporär die Schwerpunkte der Wettbewerbspolitik anzupassen. Insbesondere werde nicht gegen notwendige und zeitlich begrenzte Firmenkooperationen zur Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung interveniert.

Die europäischen Wettbewerbshüter signalisieren gleichzeitig, dass sie hart gegen eine missbräuchliche Preissetzung unter Ausnutzung der derzeitigen Situation vorgehen wollen. Es sei von höchster Wichtigkeit, dass medizinische Produkte zur Bekämpfung der Pandemie weiterhin zu Wettbewerbspreisen gehandelt würden. Die Weko hält sich diesbezüglich hingegen zurück und lässt verlauten, dass man gegen Wucherpreise nur vorgehen könne, wenn ein Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung vorliege.

Wie ist diese unterschiedliche Akzentsetzung der Wettbewerbsbehörden in der Schweiz und der EU ökonomisch zu verstehen und einzuordnen?

Abreden und Vereinbarungen zwischen Unternehmen

Wettbewerbsbeeinträchtigende Abreden (z.B. Preisabreden) zwischen Unternehmen sind gemäss ökonomischer Theorie nur dann stabil, wenn die langfristig erzielbaren Gewinne aus koordiniertem Verhalten grösser ausfallen als die kurzfristig erzielbaren Gewinne aus abweichendem Verhalten.

Für temporäre Nachfrageschocks, wie durch die Corona-Krise ausgelöst, können deshalb eindeutige Aussagen zur Wirkung auf die Stabilität von Preisabreden getroffen werden: Ein negativer Schock erhöht die Stabilität von Abreden, da kurzfristiges Abweichen nur eine relativ geringe Mengenausweitung erlaubt. Ein positiver Schock hingegen ermöglicht eine grosse Mengenausweitung und erhöht so die Anreize der beteiligten Unternehmen für abweichendes Verhalten, was die Stabilität von Abreden verringert.

Für aufgrund der Corona-Krise stärker nachgefragte Güter besteht somit kaum eine erhöhte Gefahr von wettbewerbsbeeinträchtigenden Abreden. Dass positive Nachfrageschocks eher pro-kompetitiv wirken, zeigt sich beispielsweise im Online-Bereich, wo Kapazitäten keine grosse Rolle spielen. Viele Internetplattformen versuchen momentan ihre Angebote attraktiver zu gestalten und so Marktanteile zu gewinnen. Beispielsweise machen viele Informationsmedien Teile ihrer Inhalte frei zugänglich, Streaming-Services bieten Testabos an oder Vertreiber von Computerspielen offerieren starke Rabatte.

Dürfen Massnahmen zur Versorgungssicherheit während der Krise koordiniert werden – und wenn ja: wie? (Musicfox, Unsplash)

Bei Gütern, die aufgrund der Corona-Krise einem Nachfragerückgang ausgesetzt sind, haben sich die Voraussetzungen für stabile wettbewerbsbeeinträchtigende Abreden hingegen tendenziell verbessert. Allerdings scheint eine Zunahme von Abreden zwischen Unternehmen auch in diesen Branchen eher unplausibel. Kartelle beruhen erfahrungsgemäss vielfach auf Vertrauen und persönlichem Kontakt zwischen Entscheidungsträgern beteiligter Unternehmen. Die enorme Unsicherheit im Markt bezüglich möglicher Verschärfungen oder Lockerungen von gesundheitspolitischen Massnahmen, staatlicher Hilfen und zukünftiger Nachfrageentwicklung wirkt auf allfällige Abreden stark destabilisierend. Unabhängig von der Nachfrageentwicklung ist da, wo die Schliessung von Geschäften behördlich angeordnet ist, der Wettbewerb sowieso ausser Kraft gesetzt und kann durch Abreden auch nicht weiter beeinträchtigt werden.

Dass die Weko in ihrer Pressemitteilung das Verbot von wettbewerbsbeeinträchtigenden Abreden derart betont, hat wohl mit einem kürzlich erfolgten Vorfall zu tun. So wurde sie auf eine zentrale Meldestelle eines Verbands aufmerksam gemacht, die ihren Mitgliedern Hilfestellung im Zusammenhang mit der Corona-Krise anbot und dabei potenziell preiskoordinierende Empfehlungen erteilte. Obwohl dieser konkrete Fall zeigt, dass vereinzelt Ansätze problematischer Koordination entstehen können, deuten die oben ausgeführten Überlegungen darauf hin, dass diese kaum ein zentrales Problem der Corona-Krise darstellen.

Aus ökonomischer Sicht ergibt es deshalb wenig Sinn, während der Corona-Krise den wettbewerbspolitischen Fokus allzu stark darauf auszurichten. Insbesondere sollte eine Situation vermieden werden, in der Unternehmen verunsichert werden, ob sie koordinierte Massnahmen zur Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung treffen dürfen. Diesbezüglich ist es richtig, dass die Weko klare Signale gibt, welche Arten von Kooperationen toleriert werden und welche nicht.

«Wucherpreise»

Wettbewerbsrechtliche Eingriffe gegen «Wucherpreise» sind unter Ökonomen umstritten. Es werden immer wieder Bedenken geäussert, dass Eingriffe in die Preissetzung der Unternehmen negative dynamische Wohlfahrtseffekte nach sich ziehen, die eine kurzfristige Steigerung der allokativen Effizienz überwiegen: Hohe Margen können durchaus effizient sein, selbst wenn diese von vielen Konsumenten als Wucher empfunden werden. Besonders in forschungsintensiven und risikoreichen Branchen ergeben sich häufig erst durch hohe erwartete Margen die nötigen Anreize für herstellende Unternehmen, hohe Investitionen zu tätigen. Das Patentrecht bietet dann auch genau aus diesem Grund einen temporären Schutz hoher Margen.

Weil die Produktionskapazitäten kurzfristig oftmals kaum veränderbar sind (und das Angebot damit preis-unelastisch ist), können die Preise kritischer Güter bei gestiegener Nachfrage stark steigen. Das ist nicht zwingend die Folge eines Missbrauchs (temporär gestiegener) Marktmacht, sondern schlicht Ausdruck der gestiegenen Knappheit dieser Güter, was diesfalls aus allokativer Sicht nicht zu bemängeln ist. Allerdings kann ein positiver Nachfrageschock bei unelastischem Angebot den Handelsgewinn der anbietenden Unternehmen stark erhöhen, was aus distributiver Sicht vielfach als ungerecht empfunden wird. Dies scheint bei verschiedentlichen Meldungen von starken Preiserhöhungen – beispielsweise für medizinische Masken oder Desinfektionsmittel – der Fall zu sein.

Vor einem etwaigen kartellrechtlichen Eingriff ist die konkrete Ursache erhöhter Preise sorgfältig abzuklären, und es ist zu prüfen, ob nicht negative Folgen, etwa auf die Signalfunktion von Preisen, eintreten könnten. Auch Effizienzverluste aus ausbleibenden Investitionen sind gegen kurzfristige Konsumentengewinne aus dem Verbot von «Wucherpreisen» abzuwägen.

Unterschiedliche Ziele; unterschiedlicher Fokus

Die signalisierte Zurückhaltung der Weko gegenüber «Wucherpreisen» ist wohl der Tatsache geschuldet, dass entsprechende Eingriffe in der Vergangenheit weltweit einer gerichtlichen Prüfung oft nicht standgehalten haben. Ausserdem kennt die Schweiz mit dem Preisüberwacher, im Gegensatz zu anderen Ländern, eine eigenständige Behörde zum Schutz der Konsumenten vor hohen Preisen.

Die Weko kann sich somit primär auf den Schutz des Wettbewerbs als Institution – mit Fokus auf die Gesamtwohlfahrt – konzentrieren, während die europäischen Wettbewerbshüter auch die Konsumentenwohlfahrt im Blick behalten müssen. Dieser unterschiedliche Fokus zeigt sich auch in der unterschiedlichen Beurteilung von Kooperationen zur Krisenbewältigung: Diese können viel zum Schutz der Bevölkerung beitragen, aber nur wenig zur Stärkung des Wettbewerbs.

Die Ausführungen zeigen, dass die aktuelle Krise neben zahlreichen anderen Herausforderungen auch eine konsistente Wettbewerbspolitik erschwert. Eine ökonomisch fundierte Einzelfallbetrachtung ist wichtiger denn je; voreilige Eingriffe, «per se»-Regeln und rein formaljuristische Betrachtungen schaden volkswirtschaftlich unter Umständen mehr, als sie nützen.

Der Text ist am 18. Mai 2020 in der Ökonomenstimme veröffentlicht worden.