Eine Lenkungssteuer, die bei den Stromverbrauchern statt den Produzenten und -importeuren erhoben wird, hat dieselben Effekte wie ein Quotenmodell zur Förderung erneuerbarer Energien. Allerdings ist die Lenkungssteuer aufwändiger und lässt grösseren Spielraum für unproduktive politische Verteilkämpfe.

Bei der Umsetzung der Energiewende soll weiter die Subventionierung von erneuerbaren Energien (EE) im Zentrum stehen. Nach dem Willen des Bundesrates wird das Fördersystem erst in einer zweiten Etappe durch ein Lenkungssystem abgelöst. Weil jedoch das kostspielige Subventionsinstrument der Kostendeckenden Einspeisevergütung (KEV) aufgrund wachsender Marktverzerrungen immer ineffizienter wird, erscheint ein Vorziehen der zweiten Etappe als mögliche Option. Auch deshalb haben die Diskussionen um die Ausgestaltung einer Lenkungssteuer im Strommarkt bereits begonnen. Eine zentrale Frage betrifft die Steuerpflicht bzw. das Steuersubjekt: Sollen Produzenten und Importeure oder die Verbraucher zahlen? Auf den ersten Blick erscheint die Frage als unerheblich, da die formelle Zahllast aufgrund von Steuerüberwälzungen ohnehin nicht der tatsächlichen entspricht. Doch bei genauerem Hinsehen sind die Unterschiede gross.

Bei einer CO2-Steuer, die auf fossiler Stromproduktion im Inland sowie Stromimporten erhoben wird, zeigen sich die Effekte im Grosshandel. Weil die Schweiz ein kleiner, aber sehr offener und handelsintensiver Strommarkt ist, verzerrt eine einseitige inländische Lenkungssteuer die Preisbildung an der Strombörse. Eine Analyse von Avenir Suisse zeigt, dass damit nicht nur Handels- und Wettbewerbsbehinderungen sondern auch falsche Produktions- und Investitionsanreize sowie Windfall-Profite für Kraftwerksbetreiber verbunden wären.

Stromverbrauch nach CO2-Intensität besteuern

Solche verzerrenden Effekte im Stromgrosshandel lassen sich vermeiden, wenn die Lenkungssteuer direkt bei den Verbrauchern erhoben wird. In der einfachsten Variante zahlen die Verbraucher den Zuschlag auf dem gesamten Strombezug. Eine solche Lenkungssteuer hat ausschliesslich eine Senkung des Verbrauchs zum Ziel. Weil die Preiselastizität der Stromnachfrage gerade bei den Haushalten sehr gering ist (ca. -0.2 in der kurzen Frist und ca. -0.6 in der längeren Frist ab etwa 10 Jahren), muss der mit der Steuer verbundene Preisaufschlag ausserordentlich gross sein, damit überhaupt ein relevanter Verbrauchsrückgang resultiert. Hingegen hat die Lenkungssteuer keinerlei Einfluss auf die Zusammensetzung des produzierten Stroms. Solange sämtlicher bezogener Strom undifferenziert besteuert wird, haben die Verbraucher keine Anreize, eher CO2-arm produzierte Energie zu konsumieren. Das steht im Widerspruch zur bundesrätlichen Strategie, die den Ausbau der EE bezwecken will.

Als Alternative bietet sich eine differenzierte Verbrauchssteuer an, die EE gegenüber anderen Technologien bevorteilt. Will der Gesetzgeber mit der Steuer in erster Linie den CO2-Ausstoss lenken, muss er die Verbraucher anhand der CO2-Intensität ihres Strombezugs besteuern. Konsequenterweise würde dann Strom aus Kohlekraftwerken stärker belastet als jener aus Gaskraftwerken. In der Praxis ist eine derart ausgeklügelte Differenzierung bei den Endverbrauchertarifen aufgrund des hohen Anteils anonym gehandelten Stroms an den Börsen unrealistisch.

Steuer auf nicht erneuerbare Energien als Alternative

Die einfacher umsetzbare Variante ist ein System, das die Verbraucher je nach Anteil EE von der Lenkungssteuer befreit. Dabei handelt es sich nicht mehr um eine CO2-Steuer im engeren Sinn, sondern eher um eine Steuer auf nicht erneuerbare Energien. Die Versorger bekommen Anreize, Produkte mit einem höheren Anteil nicht besteuerter EE anzubieten, was die Nachfrage nach EE ankurbelt. Die Höhe der Lenkungssteuer bestimmt letztlich die zusätzliche Nachfrage nach EE. Schliesslich werden Versorger bemüht sein, ihre Stromprodukte gegenüber den Endverbrauchern preislich möglichst attraktiv zu gestalten. Zur Kostenminimierung werden sie ihren Produkten so viel EE beimischen, bis die damit verbundenen Mehrkosten genau der Lenkungsabgabe entsprechen. Die Mehrkosten berechnen sich dabei als Differenz zwischen den Produktions- bzw. Beschaffungskosten für EE und dem Strompreis an der Börse. Je höher das (politische) Ausbauziel, desto höher muss die Lenkungsabgabe sein. Die Versorger (oder Verbraucher) müssen die EE nicht selber produzieren, sondern könnten sie bei Dritten beschaffen.

Effizient wäre ein System, das die Verwendung von Herkunftsnachweisen (HKN) zur Stromdeklaration zuliesse. Die HKN würden den EE-Betreibern anhand ihrer Produktion gutgeschrieben. Auf einem separaten Markt könnten sie diese an die Versorger verkaufen. Diese können mit den HKN ihre Produkte «virtuell» veredeln, um die Besteuerung zu reduzieren.

Dieses Modell minimiert einerseits die Transaktionskosten, da die Versorger die EE nicht physikalisch beschaffen und ihrem Absatzprofil anpassen müssen. Anderseits wird ein marktverzerrender separater Handel von konventioneller und erneuerbarer Energie vermieden. Separat erfolgt hingegen der Handel mit dem «grünen Mehrwert». Das HKN stellt für die EE-Anbieter eine zusätzliche Ertragsquelle neben dem Verkauf der Energie an der Strombörse dar. Der gleichgewichtige Preis wird durch die Höhe der Lenkungssteuer bestimmt: Je höher die Steuer, desto grösser die Nachfrage und desto teurer das HKN. Neu ist das nicht. Bereits heute werden HKN gehandelt und zur Kennzeichnung verwendet. Doch ist die freiwillige Zahlungsbereitschaft der Verbraucher für EE gering, weshalb der Wert der HKN tief ist.

Weniger aufwändiges Quotenmodell

Eine solche Lenkungsabgabe bei den Endverbrauchern entspricht in den Grundzügen dem Quotenmodell, das Avenir Suisse als Alternative zur KEV vorgeschlagen hat. Dieses verpflichtet Versorger, einen Teil ihres Strombedarfs mit EE zu decken – durch Eigenproduktion oder Beschaffung eines Grünen Zertifikats (das etwa einem HKN entspricht). Wie bei der oben beschriebenen Lenkungssteuer setzt sich der Ertrag des EE-Betreibers aus dem Erlös am Strommarkt sowie dem Zertifikatsverkauf zusammen. Der Vorteil dieses Ansatzes gegenüber der KEV liegt in der Marktnähe: Bei der Investitions- und Produktionsentscheidung spielen für den EE-Betreiber sowohl die Kosten der Anlage als auch der (künftig) erzielbare Marktpreis eine entscheidende Rolle. Vor allem lassen sowohl das Quotenmodell als auch die Lenkungssteuer Wettbewerb zwischen unterschiedlichen Technologien zu.

Ein zentraler Unterschied liegt bei der Festlegung des EE-Anteils. Im Quotenmodell wird dieser explizit bestimmt, während er bei der Lenkungssteuer indirekt durch die Festlegung des Steuersatzes resultiert. Dennoch wird in beiden Modellen der EE-Anteil letztlich durch die Politik vorgegeben.

Ein relevanterer Unterschied liegt bei der Beeinflussung der Endverbraucherpreise. Im Quotenmodell erhebt der Staat keine Steuer, weshalb sich im Verbrauchertarif lediglich die Zusatzkosten der Zertifikate niederschlagen (allenfalls muss der Versorger im Falle der Nichteinhaltung der Quote eine «Strafsteuer» entrichten). Bei der Lenkungssteuer dagegen wird in jedem Fall eine Steuer fällig (ausser sie wäre prohibitiv hoch, so dass gar keine konventionelle Energie konsumiert würde). Neben dem Erhebungsaufwand muss – im Falle einer echten Lenkungssteuer – auch die Rückverteilung der Erträge an Wirtschaft und Bevölkerung organisiert werden. Damit wäre nicht nur administrativer Aufwand verbunden. Ein solches System ist generell anfällig für unproduktive politische Verteilkämpfe.