Mehr Fairness oder Tyrannei der Mächtigen?

Der Beschluss der G7-Finanzminister von Anfang Juni wird allenthalben als Durchbruch in den jahrelangen Diskussionen über die Gestaltung der internationalen Steuerpolitik betrachtet. Manche Beobachter sprechen gar von einem historischen Schritt.

Geraten Unternehmenssteuern deswegen bald aus dem Kreuzfeuer? Vermutlich nicht. Das hochkomplexe Regelwerk wird den zwischenstaatlichen Wettbewerb um attraktive Steuersubstrat nicht unterbinden, sondern intransparenter machen.

Für die Schweiz dürfte die jüngste Entwicklung dennoch mit einer Verschlechterung der relativen Standortattraktivität einhergehen.

Worum es geht

Bei der geplanten Reform handelt es sich um neue Standards für die Unternehmensbesteuerung, die von der OECD erstmals 2019 vorgestellt wurden und nun kurz vor der Verabschiedung durch die einschlägigen Instanzen (G20, inclusive Framework der OECD) stehen. Sie sehen folgendes vor:

1. Neuverteilung der Besteuerungsrechte. Ländern, in denen Güter und Dienstleistungen von multinationalen Unternehmen verkauft werden, dürfen künftig einen Teil der weltweiten Gewinne dieser Unternehmen besteuern, auch wenn die Entwicklung, Produktion und das Marketing nicht auf ihrem Gebiet stattgefunden haben. Dabei handelt es sich um eine wesentliche Änderung im internationalen Steuerrecht, denn die Besteuerung knüpfte bisher vorwiegend am Ursprung der Erträge an (gemäss Wohnsitz- oder Quellenprinzip). Nun soll für gewisse Branchen auch das Zielland für die Gewinnbesteuerung massgebend werden, ähnlich wie bei der Mehrwertsteuer. Mindestens 20% der Konzerngewinne, die eine Rendite von 10% übersteigen, sollen der Besteuerung in den Absatzmärkten zugewiesen werden.
2. Mindestbesteuerungskonzept. Liegt der effektive Steuersatz in einem Land, in dem das multinationale Unternehmen aktiv ist, unter einem Mindestsatz von 15%, setzt ein komplexer Mechanismus ein, der steuerbare Erträge in andere Gerichtsbarkeiten verlagert. Staaten erhalten damit etwa das Recht, die Steuerlast ausländischer Tochtergesellschaften per Differenzsteuer auf die Höhe des Mindestsatzes aufzustocken. Das Ziel? Egal, wo ein multinationaler Konzern seinen Sitz und wo er Tochtergesellschaften hat, er soll zum Mindestsatz besteuert werden. Die Definition des Gewinns (und somit die Bestimmung der Steuerbasis und des effektiven Steuersatzes) erfolgt nach einem mehr oder weniger standardisierten Ansatz, ähnlich wie (aber nicht deckungsgleich mit, das wäre ja zu einfach) international anerkannten Bilanzierungsvorschriften (IFRS).

Der G7-Entscheid hat einige Punkte geklärt, etwa den Kreis der betroffenen Unternehmen und die Höhe der Mindestbesteuerung. Den neuen Besteuerungsrechten sollen nun alle multinationalen Unternehmen mit einem konsolidierten Mindestumsatz von 750 Mio. € p.a. unterliegen. Auch wurden früher diese beiden Elemente als Alternativen betrachtet. Nun sollen sie gemeinsam als «Pillar I» und «Pillar II» zur Eindämmung der Verlagerung der Gewinne in Tiefsteuerländer («profit shifting») beitragen, aber auch ganz deutlich zur Zähmung des internationalen Steuerwettbewerbs zum Einsatz kommen.

Ob das neue internationale Regelwerk zu einem gerechteren Steuersystem führt, darf bezweifelt werden. (Nicolas Jossi, Unsplash)

Komplex und nochmals komplexer

Die internationale Unternehmensbesteuerung ist bereits heute äusserst komplex – mit den neuen Vorschlägen wird die Komplexität weiter erhöht. Steuerexperten haben bereits auf eine Reihe von konkreten praktischen Problemen hingewiesen, beispielsweise die Definition der Bemessungsgrundlage bei der Mindeststeuer. Womöglich sind künftig die Unternehmen – neben einer Rechnungslegung nach IFRS und einer Steuerbilanz für die jeweilige nationale Steuerbehörde – zusätzlich zur Führung einer parallelen, dritten Bilanz (mit zahlreichen potenziellen Abgrenzungsproblemen) verpflichtet.

Länder werden weiterhin den Gewinn an allen Firmenstandorten besteuern, wie sie es heute bereits tun. Darüber hinaus werden sie auch in den Absatzmärkten besteuern können. Und schliesslich werden die Wohnsitzländer mit dem neuen Mindestbesteuerungskonzept zusätzliche Besteuerungsrechte erhalten. Dieser Ansatz mag zu höheren Steuereinnahmen führen, ist aber mit erheblichen Kosten verbunden. Wegen der überlappenden Besteuerungsrechte sind Konflikte zwischen Steuerbehörden – etwa über die Höhe der Bemessungsgrundlagen – programmiert. Folglich kann die Umstellung ohne eine umfangreiche Harmonisierung der Steuerpraktiken kaum gelingen.

Abkehr von bewährten Steuerpraktiken

Die angedachte Reform bedeutet eine Abkehr vom erst vor wenigen Jahren im Rahmen des BEPS-Projekts erreichten politischen Konsens: Damals hiess es, dass «keine oder niedrige Besteuerung nicht per se ein Grund zur Besorgnis sein darf, sondern nur wenn sie mit Praktiken verbunden ist, die das steuerpflichtige Einkommen künstlich von den Aktivitäten trennen, die es erzeugen». Sowohl die Mindesteuer als auch die Besteuerung in Abhängigkeit der Marktaktivitäten widersprechen dieser Beteuerung. Länder würden faktisch einen Teil ihrer Besteuerungssouveränität verlieren.

Bemerkenswert ist auch, wie leichtfertig die Proponenten des neuen Steuerwerks Risiken für die Welthandelsordnung in Kauf nehmen. Die neuen Standards ignorieren langjährige, international anerkannte Prinzipien der Besteuerung, die seit den 1920er Jahren in Tausenden von bilateralen Verträgen organisch gewachsen sind. So machen sie Konzepte wie «transfer pricing» oder «legal establishment» obsolet.

Nicht nur eine Verteilungsfrage

Die ökonomischen Konsequenzen sind schwer abzuschätzen. Steuerexperten zufolge ist im Mindestbesteuerungskonzept eine Konkurrenz der Regeln angelegt, die zu einer Mehrfachbesteuerung führen kann. Nur wenn die nationalen Parlamente exakt die Vorgaben der OECD-Gremien umsetzen, werden diese Mehrfachbesteuerungen vermieden. Das scheint unrealistisch.

Die Vorschläge, wenn implementiert, würden auch eine Verteuerung des Kapitals bewirken und damit die Investitionstätigkeit drosseln. Hier zeigt sich die Krux der Unternehmenssteuern – sie haben pro eingenommenen Franken den grössten negativen Effekt auf das Wachstum. Es ist daher verfehlt, die ganze Diskussion rund um die Unternehmenssteuern nur als eine Verteilungsfrage zu interpretieren, bei der die Multis gegen alle andere antreten. Dieser Punkt wird aber auch von vielen Ökonomen zusehends bagatellisiert.

Anreize für mehr statt weniger Steuerwettbewerb?

Es wird generell davon ausgegangen, dass die Einführung des neuen Steuerregimes Länder dazu bewegen wird, dem GLoBE-Länderklub (so wird das Mindestbesteuerungskonzept im OECD-Stil genannt) beizutreten. Diese Perspektive verkennt, dass es Unternehmen gibt, die sich dem neuen Regime entziehen wollen. Das schafft Anreize für Länder, diesen Unternehmen eine Heimat zu bieten und erschwert entsprechend auf Dauer die globale Aufrechterhaltung eines strikten Regimes. So dürfte das System nur dann gelingen, wenn der Länderklub ausreichend gross ist.

Selbst wenn das Mindeststeuerregime funktionieren sollte, dürfte der internationale Steuerwettbewerb weitergehen. Eine Schwelle von 15% lässt vielen Ländern erheblichen Spielraum zur Steuersenkung. Die Anreize, denselben zu nutzen, könnte sich unter dem neuen Regime sogar erhöhen. In einem Hochsteuerland droht neu nicht bloss die Abwanderung der Gewinne, sondern auch die Verlagerung von Arbeitsplätzen und Investitionen in Länder mit niedrigeren Steuern. Im Zweifelsfall dürfte die Politik Letzteres eher fürchten.

Lohnt sich der Aufwand?

Bereits heute sind in vielen Ländern Mechanismen vorhanden, die eine Mindestbesteuerung von im Ausland erzielten Erträgen vorsehen (etwa die sogenannten CFC-Regeln). Im Jahr 2018 haben zudem die USA  – deren Fiskus als Hauptleidtragender der internationalen Steueroptimierungsaktivitäten gilt – das GILTI-Regime eingeführt, das eine Mindestbesteuerung von bis 13% vorsieht.[1] Gemäss Schätzungen der OECD würde die äusserst komplexe Neuverteilung der Besteuerungsrechte zugunsten der Absatzmärkte weltweit Steuermehreinnahmen von lediglich 5 Mrd. Fr. sichern.

Die Mindeststeuer von 15% würde hingegen die globalen Einnahmen aus Unternehmenssteuern deutlich stärker erhöhen: laut OECD um 2% bis 4%, wovon die USA am meisten profitieren dürften. Die Einnahmensicherung muss jedoch nicht zwingend über Steuererhöhungen führen, wie die Vergangenheit gezeigt hat. So sind die Einnahmen aus Unternehmenssteuern, gemessen am BIP, global nicht gefallen, obwohl die Sätze stark gesunken sind (zwischen 1995 und 2016 von 36% auf 24,5% im OECD-Durchschnitt). Der Grund dafür: Die Steuerbasis wurde erweitert und die Optimierungsmöglichkeiten eingegrenzt.

Grössere Konkurrenz für die Schweiz im Steuerwettbewerb

Wie würde sich eine Umsetzung der Mindeststeuer-Pläne im Inland auswirken? In den USA oder etwa in Grossbritannien ist die Umsetzung an geplante Erhöhungen der Sätze gekoppelt. Damit würde kurz- bis mittelfristig das Differenzial zur Schweiz wieder zunehmen, was den US-Unternehmen weiterhin Anreize zur Steueroptimierung bietet.

Ungeachtet dieser möglichen Entwicklung dürfte jedoch der Standortfaktor Gewinnsteuer für die Schweiz an Bedeutung verlieren, wenn die Anreize für viele Länder lauten, ihre Steuersätze bei oder nur knapp über der Mindestschwelle anzusetzen. Da der Gewinnsteuersatz von 8,5% auf Bundesebene (effektiv, d.h. nach Abzug der Steuern beträgt er 7,83%) in der Verfassung verankert ist, würde die Erhöhung der Gewinnsteuern auf Kantonsebene geschehen. Eine Erhöhung des Bundessatzes bräuchte eine Verfassungsänderung, die von den Kantonen nicht akzeptiert würde, weil sie nicht haushaltsneutral wäre und zu einer Zentralisierung von Einnahmen führen würde.

Zentrumskantone als mögliche Gewinner im Inland

Die Folgen einer Erhöhung der kantonalen Gewinnsteuern wären in einer statischen Betrachtung vorerst die folgenden: Derzeit liegt der effektive Gewinnsteuersatz (Bund, Kanton, Gemeinden) in 18 der 26 Kantonen unter 15%. Da dies mehrheitlich kleinere Kantone sind, wäre nur etwa die Hälfte des kantonalen (und kommunalen) Steuerertrags von 10,8 Mrd. Fr. betroffen. Diese Kantone müssten ihre Gewinnsteuern erhöhen – von um wenige Prozente (nicht Prozentpunkte) bis um 75% (Zug). Die Zusatzeinnahmen betrügen in diesen 18 Kantonen etwa 1,3 Mrd. Fr.

Diese Zahlen ignorieren aber Verschiebungen von Gewinnen – einerseits international (der Effekt ist hier nicht à priori klar), anderseits auch zwischen den Kantonen. Strukturschwache Stände mit bisher niedrigen Gewinnsteuern, wie die beiden Appenzell, Uri, Glarus, aber auch Thurgau und Schaffhausen, dürften eine Erosion der Unternehmenssteuerbasis erleben. Diese könnte derart stark sein, dass mittelfristig unter dem Strich nicht Mehr-, sondern Mindereinnahmen die Folge wären (Steuerelastizität > |-1|). Auch in den Tiefsteuerkantonen der Zentralschweiz (LU; NW; OW; SZ, ZG) dürfte der Zuwachs effektiver Einnahmen geringer ausfallen als in der statischen Rechnung kalkuliert. Die Profiteure wären jene Kantone, die abgesehen vom steuerlichen Umfeld gute attraktive Standortbedingungen für Unternehmen bieten – also vor allem die grösseren Zentren.

Stellt sich zuletzt die Frage, welches Signal eine internationale Mindeststeuer für den schweizerischen Föderalismus aussenden würde. Die Antwort ist unklar. Mit Verweis auf die internationale durchgesetzte Steuergerechtigkeit könnte die Akzeptanz für erhebliche Unterschiede zwischen den Kantonen (auch bei den Einkommensteuern) weiter sinken. Oder aber es wäre mit der von aussen aufgezwungenen Steuerharmonisierung die Forderung von linker Seite erfüllt – und das Verständnis für weitere Harmonisierungsversuche würde abnehmen.

Was sollte die Schweiz (nicht) tun?

Ausser den im Nachgang zum G7-Entscheid rasch ins Spiel gebrachten Anpassungen bei der Verrechnungssteuer oder den Stempelabgaben gibt es eine Reihe weiterer Massnahmen mit mehr oder weniger grossen Vorteilen für die Schweiz.

1. Keine Anpassung der Steuersätze
   Der Status quo wäre vermutlich keine empfehlenswerte Strategie für die Schweiz: Es droht eine ungünstige Kombination aus Verlust von Steuereinnahmen bei gleichbleibender Steuerbelastung (vgl. Punkt 2 am Anfang dieses Artikels). Unter diesen Umständen wären (ausländische) Multis eher geneigt, eine Abwanderung ihrer Aktivitäten in Erwägung zu ziehen.

Anpassung der Steuersätze mit… 

2. … gezielten Subventionen für Unternehmen als Kompensation (Beihilfen)
   Eine Reaktion, die zurzeit erwogen wird, sind Beihilfen. Es ist aber fraglich, ob sie international akzeptiert würden. Gemäss OECD-Vorschlag sollen nämlich staatliche Beihilfen und Steuergutschriften wie solche, die aus einer steuerlichen Forschungsförderung resultieren, bei der Berechnung der Mindeststeuer berücksichtigt werden.[2] Lediglich staatliche Nothilfen wie etwa die Covid-Hilfen, wären davon ausgenommen. Ein Beihilfen-System öffnet zudem eine Büchse der Pandora, von der auch die «übrigen» Unternehmen profitieren würden wollen.

3. … Senkung von anderen Steuern und Sozialabgaben
   Damit sind Steuern gemeint, die keine Unternehmenssteuern sind, aber auch von den multinationalen Konzernen oder ihren Mitarbeitern entrichtet werden. Hier gibt es ein bestimmtes Potenzial, allerdings dürfte die Wirkung der Massnahme in Bezug auf die Standortattraktivität für multinationale Firmen gering sein. Zu klein sind üblicherweise deren Personalkosten vor Ort im Vergleich mit den versteuerten Gewinnen.

4. … Differenzierung
   Ebenfalls diskutiert wird die Möglichkeit einer für «Grosse» und «Kleine» differenzierten Steuerbelastung. Zum einen ist aber unklar, ob das verfassungsrechtlich erlaubt wäre, zum anderen scheint es nicht klug, Gesellschaften erneut differenziert zu besteuern, nachdem im Rahmen der Staf-Reform eine – international nicht mehr akzeptierte – Differenzierung anderer Art erst kürzlich aufgehoben wurde.

5. … Verlagerung auf natürliche Personen
   Die Attraktivität des Standortes Schweiz könnte auch über tiefere Einkommensteuern für natürliche Personen erhalten werden. Die Anzahl Mitarbeiter multinationaler Unternehmen allein würde diese Strategie jedoch kaum rechtfertigen (so sind laut OECD nur knapp 3800 Mitarbeiter bei ausländischen MNU angestellt), aber sie wäre durchaus im Sinne eines generellen Fitnessprogramms zur Stärkung des Standortes Schweiz.

Finanzausgleich

Die Kantone, die sich als Verlierer sehen, würden vermutlich Anpassungen im Finanzausgleich fordern, obwohl keine nötig sind. Der Finanzausgleich bemisst sich ja an der Steuerbasis. Sinkt diese in einem Kanton, weil Unternehmen in andere Kantone abwandern, so steigen die Transfers an den betroffenen Kanton. Dagegen würden die Abgaben der wohl profitierenden Zentren weiter steigen. Der Finanzausgleich würde also – genau gemäss vorgesehener Funktionsweise – zu einem deutlichen Ausgleich der resultierenden Vor- oder Nachteile führen.

Fazit

Die neuen Steuerstandards stehen kurz vor ihrer Einführung. Ob sie ihre Zielsetzungen erreichen, ist offen. Selbst bei verbreiteter Folgebereitschaft der Staatengemeinschaft könnte sich vor allem in Europa Ernüchterung breit machen, wenn die mit der Mindeststeuer verbundenen Mehreinnahmen mehrheitlich in die USA fliessen.

Für die Schweiz stellt die neue Steuerpolitik dennoch eine beträchtliche Herausforderung dar: Viele «low-hanging fruits», um sich gegenüber ausländischen Konkurrenzstandorten im unternehmenssteuerlichen Wettbewerb um multinationale Firmen attraktiv zu positionieren, gibt es nicht mehr. Damit steigt die Wichtigkeit anderer Standortfaktoren wie liberaler Arbeitsmarkt, Bildungsinfrastruktur und Rechtssicherheit. Hier besteht zunehmend Optimierungspotenzial.

[1] GILTI realisiert eine Mindestbesteuerung der Gewinne der ausländischen Töchtergesellschaften von US-Multis, wenn sie eine Normalrendite von 10% übersteigen. Der Steuersatz beträgt 10% bis 13%.

[2] “The conditions that a refundable tax credit would need to satisfy to be treated as a qualified refundable tax credit are intended to reduce the risk that tax credits could be used as a mechanism for distorting the GloBE ETR calculation by being legally constructed as “refundable” but with terms that make it unlikely, in practice, that the credit will actually be refunded. In particular, this risk can be specifically identified when a tax credit regime is designed in a way so that a credit is only refundable after a long period of time.”