Steuerkraft: Die Städte verlieren an Boden

Die urbanen Zentren sind die Wirtschaftsmotoren der Schweiz. In ihnen konzentrieren sich Branchen mit grosser Wertschöpfung, wie beispielsweise das Pharma-Cluster in Basel, der Finanzplatz in Zürich oder der Rohstoffhandel in Genf. Die Schweizer Städte erlebten ab Mitte der 1990er Jahre einen Aufschwung, und dieser hält anscheinend bis heute an.

In der Publikation «20 Jahre Schweizer Stadtpolitik» aus dem Jahr 2018 hat Avenir Suisse verglichen, wie erfolgreich die Städte als Wirtschaftsstandorte sind. Ein Indikator dafür war die Entwicklung der Steuerkraft. Diese ist definiert als der harmonisierte Steuerertrag pro Einwohner. Harmonisiert heisst, dass die Steuereinnahmen der Stadt nicht durch ihren kommunalen Steuerfuss geteilt werden[1]. Damit werden – ganz ähnlich wie beim Ressourcenindex auf Bundesebene – potenzielle Steuererträge miteinander verglichen (vgl. Box Methodik).

Relevante Faktoren für die Steuerkraft

Eine Stadt mit wirtschaftsfreundlichen Rahmenbedingungen verfügt mit hoher Wahrscheinlichkeit über eine hohe Steuerkraft. Im Gegensatz zu Agglomerations- und Landgemeinden sind auch die Unternehmenssteuererträge für die Städte von grosser Bedeutung. Im Jahr 2022 machten diese in Basel einen Fünftel, in Zürich sogar einen Viertel der gesamten Steuereinnahmen aus. Wirtschaftliche Rahmenbedingungen wirken sich stark auf diese Erträge aus, erstens weil sie die Rendite beeinflussen, zweitens weil sie – als Folge besagter Renditeüberlegungen – Unternehmen zum Zu- oder Wegzug motivieren.

Zusätzlich wirkt sich ein florierender Wirtschaftsstandort auf das Steuersubstrat bei der Einkommenssteueraus, da erfolgreiche Unternehmen mit hoher Produktivität den Arbeitnehmenden hohe Löhne zahlen. Finanzpolitisch profitiert die Stadt von diesem Effekt allerdings nur, wenn sich die einkommensstarken natürlichen Personen nicht etwa im Speckgürtel der umliegenden Gemeinden, sondern innerhalb der Stadtgrenzen niederlassen. Der in diesem Blog um fünf Jahre aktualisierte Indikator vergleicht darum die Entwicklung der Steuerkraft der Städte relativ zur Entwicklung in ihren Umlandgemeinden (vgl. Methodik).

Fast nur Verlierer

Die jüngsten Zahlen zeigen ein unerfreuliches Bild für die urbanen Zentren: In acht von zehn Städten hat die relative Steuerkraft in den letzten fünf Jahren (von 2016 bis 2021) abgenommen. Besonders stark ist der Rückgang in Basel (-20,6%), Genf (-11,7%), Zürich (-11,5%) und St. Gallen (-10,1%). Für die Stadt Basel bedeutet dies eine drastische Kehrtwende: Im Städtemonitoring verzeichnete Basel noch eine Zunahme der relativen Steuerkraft von 2000 bis 2016 um 40%, womit diese auf 130% des mittleren Wertes der Umlandgemeinden zu liegen kam. Bis 2021 ist nun die Steuerkraft wieder auf gerade noch 103% des Umlands gesunken. Zürich ist nach einem Anstieg von 2000 bis 2016 mittlerweile sogar wieder auf das Niveau des Jahres 2000 zurückgefallen.

Luzern zeigt in den letzten fünf Jahren als einzige Stadt eine Zunahme der relativen Steuerkraft um mehr als 10%. Lugano[4] konnte sich gegenüber den umliegenden Gemeinden ebenfalls verbessern, jedoch nur um 5,8%. Beide Städte mussten in der vorherigen Zeitperiode eine Abnahme verzeichnen, Lugano sogar eine sehr deutliche. Heute beträgt die relative Steuerkraft Luzerns 141% des Umlands, jene von Lugano 124%. Im Mittelfeld bezüglich der jüngsten Entwicklung bewegen sich Bern, Lausanne, Winterthur und Biel, die Abnahmen zwischen 3,4% und 8,9% vorweisen.

Zwei Städte (Lausanne und Biel) haben heute eine tiefere Steuerkraft als ihre umliegenden Gemeinden. Vier weitere (St. Gallen, Zürich, Basel und Winterthur) liegen nur noch knapp über den Gemeinden. Im Jahr 2016 war es umgekehrt, sieben Städte befanden sich komfortabel über der Steuerkraft der Umlandgemeinden, zwei darunter. Im ungewichteten Mittelwert ist die relative Steuerkraft der Städte von 117% auf 108% derer des Umlands gesunken.

Eine kontinuierliche Zunahme der relativen Steuerkraft über die drei analysierten Jahre 2000, 2016 und 2021 lässt sich in keiner einzigen Stadt erkennen. Im Gegenteil: St. Gallen, Genf, Winterthur und Lausanne verzeichnen sogar in beiden Zeitperioden eine Abnahme. Vier weitere haben nach anfänglicher Zunahme zwischen 2000 und 2016 eine Abnahme von 2016 bis 2021 zu verzeichnen. In nur vier Städten (Luzern, Zürich, Bern und Basel) liegt die Steuerkraft relativ zu den umliegenden Gemeinden in 2021 über dem Niveau des Jahres 2000.

Ende der Sonderkonjunktur?

Die Gründe für die unvorteilhafte Entwicklung der Steuerkraft der Städte relativ zu ihren umliegenden Gemeinden mögen vielfältig sein. Als erstes mag man an eine Veränderung bei der Steuerbelastung denken. Doch zeigt sich keine durchgehende Korrelation mit der Entwicklung der relativen Steuerfüsse. Nebst einer moderaten Steuerbelastung sind auch andere Faktoren wie eine effiziente Verwaltung oder eine hohe Lebensqualität (gutes Bildungswesen, gute Infrastruktur, städtebauliche Qualitäten, Höhe der Mieten) ausschlaggebend für die Ansiedlung und den Verbleib von zahlungskräftigen Steuerzahlern.

Im Städtemonitoring haben wir aufgezeigt, dass die Städte «zwanzig fette Jahre» hinter sich haben. Die umfangreiche Analyse der Stadtpolitik liess jedoch darauf schliessen, dass das nicht nur ihr eigenes Verdienst, sondern einer Art Sonderkonjunktur geschuldet war. Die deutliche Abnahme der relativen Steuerkraft in den letzten fünf Jahren könnte als früher Indikator darauf gewertet werden, dass dieser Aufschwung zu einem Ende kommt. Die Städte sind gut beraten, sich vermehrt Gedanken um ihre wirtschaftliche und damit auch gesellschaftliche Attraktivität zu machen.

Teil 1 unserer Aktualisierung von Indikatoren aus dem Städtemonitoring:
Städtische Steuerbelastung: St. Gallen, Winterthur und Zürich fallen zurück

[1] Bzw. genau genommen der Steuerertrag bei einem harmonisierten, mittleren kommunalen Steuerfuss.

[2] Für Lugano sind zum Zeitpunkt der Blogpublikation erst die Daten von 2019 erhältlich. Da auch im Städtemonitoring diese Zeitverschiebung bestand (dort handelt es sich um das Jahr 2014), beträgt der betrachtete Zeitraum ebenfalls fünf Jahre. Für Bern existieren nur 3-Jahres-Durchschnitte. Für die Analyse wurden die Daten von 2020-2022 für die Städte Bern und Biel verwendet.

[3] Der Steuerkraftvergleich für Basel ist ein Spezialfall. Da der Vergleich mit den beiden weiteren baselstädtischen Gemeinden Riehen und Bettingen alleine nicht aussagekräftig ist, werden die umliegenden Gemeinden des Kantons Basel-Land herangezogen. Ein Vergleich der von den Kantonen publizierten Steuerkraftzahlen ist wegen der unterschiedlichen Steuerregimes der beiden Kantone allerdings unzulässig. Der Vergleich erfolgt darum über die Statistik der direkten Bundessteuer. Bei der direkten Bundessteuer haben die Erträge aus der Besteuerung juristischer Personen ein deutlich höheres Gewicht als bei den kantonalen kommunalen Steuern. Die Unternehmenssteuererträge wurde entsprechend um den Faktor der Mehrgewichtung korrigiert, um zu verhindern, dass gegebene Veränderungen auf Unternehmensseite für Basel stärker ins Gewicht fallen als für die anderen untersuchten Städte. Aufgrund der Datenverfügbarkeit wird der Vergleich für Basel zwischen den Jahren 2019 und 2014 (statt 2021 und 2016) durchgeführt.

[4] Um einen direkten Einfluss der umfangreichen Gemeindefusionen von Lugano mit Umlandgemeinden (2004, 2008, 2013) auf die Steuerkraft der Zentrumsgemeinde zu eliminieren, wurde die Steuerkraft schon im Jahr 2000 gemäss des heutigen Gemeindeperimeters von Lugano berechnet.