Es gibt eine Versorgungssicherheit jenseits des Staates

Wie viel Staat braucht es, damit wir auf eine ausreichende Versorgung mit lebenswichtigen Gütern wie Strom, Erdgas, Nahrungsmittel oder Medikamenten zählen können? Die Gewichte in dieser Diskussion scheinen sich seit der Corona-Krise verschoben zu haben: Es gilt zunehmend als selbstverständlich, diese Aufgabe dem Staat zu übertragen – der dabei allenfalls den Wettbewerb ausser Kraft setzt.

Um das Spannungsfeld zwischen Versorgungssicherheit und Wettbewerb ging es kürzlich im wettbewerbspolitischen Workshop von Avenir Suisse. Er brachte Wissenschafter, Wettbewerbsspezialistinnen, Vertreter aus der Energiebranche, von Kanzleien und Behörden zusammen.

Zwang zur Reservehaltung

Samuel Häfner, Industrieökonom von der Universität St. Gallen, wies in seinem Referat darauf hin, dass zur Verhinderung von Versorgungsunterbrüchen die Reservehaltung kritischer Inputs wie Treibstoffe zentral ist. Die Kosten der Reservehaltung könnten aber im Wettbewerb oft nur unzureichend gedeckt werden, was tendenziell mit zu niedrigen Reserven einhergeht. Er sieht deshalb eine Notwendigkeit, dass der Staat Firmen – im Normalfall gegen Entschädigung – dazu verpflichtet, Reserven zu halten.

Wie stark der Staat eingreifen muss, wurde am Anlass jedoch kontrovers diskutiert. In der Energiekrise 2022/23 wurden die Gasversorger dazu angehalten, für den Winter eine Reserve in ausländischen Lagern zu halten, die 15% des Schweizer Jahresverbrauchs abdeckt – im Ausland, weil die Schweiz keine eigenen unterirdischen Lager für Erdgas hat.

Verschiedene Teilnehmende waren jedoch der Ansicht, dass das Einspeichern von Erdgas mittlerweile weniger wichtig sei als noch vor wenigen Jahren. So entstanden in Europa an den Küsten diverse neue Terminals für Flüssiggas (LNG). Erdgas sei damit viel flexibler lieferbar als früher und die Frage der Versorgungssicherheit damit weniger relevant.

Unterschiedlich beurteilt wurde auch die Motivation der Firmen, selbst dafür zu sorgen, dass sie ihren Lieferverpflichtungen für Energiegüter jederzeit nachkommen können. Energieversorger könnten in einer Krise versucht sein, den Verkauf ihrer Reserven zu verzögern, um später am Markt höhere Preise zu erzielen, sagte Samuel Häfner. Wenn alle so handelten, könnte es in einer Krise zu einem starken Preissprung kommen, der den Nachfragern schaden würde. Preisveränderungen in der Krise alleine sollten trotzdem nicht Anlass zu Markteingriffen geben, ergänzte der Ökonom. Denn eine Preisregulierung senke die Motivation der Firmen, Reserven zu halten, nur noch mehr.

Und Krisen gehen auch vorbei: Die Energieversorger müssen somit antizipieren, dass sich die Lage wieder entspannt. Und dann würden sie zumindest die grossen, flexiblen Kunden verlieren, wenn diese feststellen, dass ihr Versorger die Situation ausgenutzt hat. Es sei somit auch im Eigeninteresse eines Versorgungsunternehmens auf grosse Preiserhöhungen zu verzichten, hiess es aus dem Plenum.

«Rundum-sorglos-Paket» mit Aufpreis

Auf eine Krise reagiert zudem nicht nur die Angebots-, sondern auch die Nachfrageseite. Bei stark steigenden Preisen werden die Abnehmer den Verbrauch drosseln, was mithilft, die Knappheit zu reduzieren. So ging in der EU der Erdgasverbrauch 2022 und 2023 kumuliert um rund einen Fünftel zurück im Vergleich zu den Jahren vor der Krise.

Bei Strom, Erdgas und anderen Energieträgern könnte man zudem Produkte mit unterschiedlichen Versorgungsniveaus anbieten. Wer das «Rundum-sorglos-Paket» wählt und im Notfall als Erster Zugriff auf die Reserven will, müsste tiefer in die Tasche greifen als jemand, der bereit ist, vorübergehend zum Beispiel auf Erdgas zu verzichten. So könnte man gleichzeitig die teure Reservehaltung minimieren.

Redundanz ist eine weitere Möglichkeit, um sich auf Notlagen vorzubereiten. In den USA, wo Stromausfälle wegen des oberirdisch geführten Verteilnetzes häufiger sind als bei uns, haben viele Hausbesitzer einen mit Erdgas betriebenen Notstromgenerator im Garten.

Wenn der Notfall zum Normalfall wird

Die Vizedirektorin des Sekretariats der Wettbewerbskommission, Carole Söhner-Bührer, sieht denn auch in Krisen den Wettbewerb als erste Verteidigungslinie, um diese zu bewältigen. Denn der Wettbewerb sorge für Flexibilität, Resilienz, Innovation, Diversifizierung und die nötigen Preissignale, damit sich die Nachfrage anpasse. Übermässige staatliche Eingriffe würden den Wettbewerb dagegen verzerren. Sie setzten bei Marktakteuren den falschen Anreiz, nicht selbst die notwendigen Vorsorgemassnahmen zu treffen.

Diese Sicht ist in der Öffentlichkeit jedoch zunehmend unpopulär. Mit Art. 8 des Kartellgesetzes (KG) hat der Bundesrat heute schon die Möglichkeit, illegale Wettbewerbsabreden und Verhaltensweisen marktbeherrschender Unternehmen nachträglich zuzulassen, sofern sie in Ausnahmefällen notwendig sind, um überwiegende öffentliche Interessen zu wahren.

Das entscheidende Wort hier ist «Ausnahmefall» – Art. 8 KG müsse absoluten Notfällen vorbehalten bleiben, wurde am Workshop betont. Voraussichtlich wird Art. 8 KG im Rahmen der Kartellgesetzrevision jedoch erweitert. Neu soll der Bundesrat bestimmte Verhaltensweisen bereits befristet für zulässig erklären können, bevor die Wettbewerbskommission diese beurteilt hat. Wenn dies geschehe, würde der Bundesrat bei jeder kleinen Krise mit Anträgen überrannt werden, das Kartellrecht ausser Kraft zu setzen.

Vollständige Öffnung des Gasmarktes

René Baggenstos, geschäftsführender Partner beim Energiedienstleister Enerprice, zeigte in seinem Inputreferat auf, wie der Schweizer Gasmarkt vor über einem Jahrzehnt aufgemischt wurde. 2012 wurde im Rahmen von Verhandlungen zunächst die Marktöffnung für grosse Erdgaskunden erreicht. Fünf Jahre später reichte sodann ein Mehrfamilienhausbesitzer in Luzern eine Klage gegen die lokalen Gasanbieter ein. Diese hatten den Netzzugang für alternative Lieferanten verweigert. Die Wettbewerbskommission entschied darauf, dass die Versorger – die vorwiegend im Besitz der öffentlichen Hand sind – ihre marktbeherrschende Stellung missbraucht hatten.

Derzeit befindet sich das neue Gasversorgungsgesetz in der Vernehmlassung. Es sieht explizit die Wahlfreiheit auch für Kleinkunden vor, womit die Marktöffnung gesetzlich abgestützt wäre. Baggenstos warnte aber, dass die vorgesehene Pflicht zur Reservespeicherung von Erdgas die Erdgaslieferanten in die Bredouille bringen könnte. Die Pflicht würde mit hohen finanziellen Anforderungen an Sicherheiten einhergehen, die für die Reserven hinterlegt werden müssten. Dies würde zu deutlichen Mehrkosten für die Konsumenten führen.

Eine Alternative wäre vielleicht, dass der Bund die Reservehaltung für die Schweiz in einem Bieterverfahren ausschreiben würde. Es würden dann diejenigen Versorger mitbieten, die diese Aufgabe günstig übernehmen könnten und die finanzielle Stärke besässen, die erforderlichen Sicherheiten zu stellen. Jedenfalls zeigt sich gerade in dieser Bestimmung, dass eine allgemeine Verpflichtung zur Reservehaltung den jüngst entstandenen Wettbewerb zurückbinden könnte, weil dadurch die Markteintrittsbarrieren wieder höher würden. Man muss deshalb stets darauf achten, dass beim Ziel der Versorgungssicherheit der Wettbewerb nicht auf der Strecke bleibt.