Gewicht der Service-public-nahen Branchen

Häufig wird angenommen, die Liberalisierung bedrohe die Grundversorgung. Tatsächlich gilt eher das Umgekehrte: Die intransparente und extensive Förderung und Finanzierung des Service public behindert die Funktionsfähigkeit der Infrastrukturmärkte. Dies hängt mit der Unschärfe des Service-public-Begriffs zusammen. Er wird oft zum Spielball von Interessengruppen wie Gewerkschaften oder öffentlichen Unternehmen, die sich den Grundversorgungsauftrag besonders grosszügig finanzieren lassen oder von regulatorischen Vorteilen profitieren möchten. Die neue Avenir-Suisse-Studie mit dem Titel «Mehr Markt für den Service public» geht dem Service public aus theoretischer, historischer sowie internationaler Perspektive auf den Grund. Sie analysiert die Zusammenhänge zwischen der politisch definierten Grundversorgung und der Öffnung von Infrastrukturmärkten. Anhand der Bereiche Post, Telekommunikation, Rundfunk, Energie, öffentlicher Verkehr und Spitäler werden die wettbewerblichen Verzerrungen untersucht. Die Beiträge zur Post und den Spitälern wurden von Prof. Helmut Dietl bzw. Prof. Robert Leu verfasst, ein Kapitel zur Public Corporate Governance entstand in Kooperation mit Prof. René L. Frey.

Die Analyse zeigt, dass die vom Staat erbrachten oder geförderten Infrastrukturleistungen zu breit gefasst sind. Mit dem Begriff Service public wird nicht nur die Versorgung abgelegener Regionen, sondern auch Industrie- und Standortpolitik in den Zentren gerechtfertigt. Dabei wird ausgeblendet, dass viele als Service public deklarierte und geförderte Leistungen auch in einem marktlichen Umfeld erbracht werden könnten. Mit den grosszügigen und oft intransparenten Instrumenten zur Förderung und Finanzierung gehen vielfältige Verzerrungen einher. Einerseits behindern (Quer-) Subventionen, Restmonopole und andere regulatorische Vorgaben Markteintritte. Anderseits kommt es durch die mangelnde Benutzerfinanzierung zu einer ineffizient hohen Infrastrukturnachfrage sowie zu ungewollten Umverteilungseffekten. Zudem sind die meisten der mit der Grundversorgung beauftragten Unternehmen trotz eingeleiteter Liberalisierung fest im Eigentum der öffentlichen Hand. Damit verbunden sind Interessenkonflikte sowie ein fehlender politischer Wille zu weiteren Marktöffnungsschritten. Weil die öffentlichen Unternehmen vermehrt gewinnorientiert sind und in privatwirtschaftliche Märkte expandieren, ist der Mangel an Konkurrenz besonders kritisch.

Eine Roadmap für mehr Wettbewerb

Das Buch skizziert eine Roadmap mit einer Reihe von allgemeinen und sektorspezifischen Massnahmen, die in drei Schritten mehr Wettbewerb und ein grösseres privates Engagement in den Schweizer Infrastruktursektoren etablieren sollen:

  • Eine wichtige Voraussetzung für effektiveren Wettbewerb ist eine konsequentere Benutzerfinanzierung. Durch den Abbau von Subventionen und Quersubventionen können künstliche Markteintrittsbarrieren beseitigt werden, die vor allem mit dem Argument der Verhinderung des Rosinenpickens errichtet wurden. Die höhere Benutzerfinanzierung schliesst nicht aus, dass vor allem Kantone und Gemeinden als Nachfrager bestimmter Leistungen auftreten.
  • Der Staat muss sich dabei aber auf seine subsidiäre Rolle beschränken und als Einkäufer jener Leistungen auftreten, die gesellschaftlich erwünscht sind, aber im freien Markt nicht angeboten werden.
  • Die Finanzierung des Service public muss dabei einfach und transparent sein und nach wettbewerblichen Kriterien erfolgen. Um eine einseitige und ungerechtfertigte Begünstigung staatlicher Unternehmen auszuschliessen, braucht es – etwa in Anlehnung an das europäische Beihilferecht – gesetzliche Rahmenbedingungen, die auf Seiten der öffentlichen Hand Anreize zu wettbewerblichen Ausschreibungen schaffen.
  • Das anhaltend dominierende staatliche Eigentum an den Infrastrukturunternehmen und die damit verbundenen (politischen) Interessenkonflikte behindern die weitere Marktöffnung. In der Schweiz braucht es einen konsequenteren Privatisierungsprozess. Dazu gehören Unternehmensprivatisierungen und/oder der Verkauf einzelner Produktionsanlagen an private Akteure.