Die Idee der «Altersvorsorge 2020» von Bundesrat Alain Berset hat beim ersten Anblick durchaus Charme. Die geplante Reform zweier Sozialversicherungen – der AHV und der beruflichen Vorsorge (BVG) – in einer Vorlage ist innovativ. Die parallele Behandlung zweier brisanter Dossiers eröffnet neue Verhandlungsoptionen für eine heute verfahrene Diskussion. Man spielt somit gleichzeitig auf zwei Schachbrettern, wo Bauernopfer im einen Spiel durch Gewinne auf dem anderen Brett kompensiert werden können. Der Preis ist allerdings eine explodierende Komplexität der politischen Debatte. Dadurch ist die Gefahr gross, dass sich das Parlament in jahrelangen Debatten verliert und dass die notwendigen Reformen zu spät greifen.
Acht Jahre für eine Mammut-Reform ist sehr optimistisch
Der Zeitfaktor wird wohl die grösste Herausforderung für das Gelingen dieser Reform sein. Nach dem Plan des Bundesrats soll die Bevölkerung 2018 über die gesamte Vorlage abstimmen können, damit sie 2020 in Kraft treten kann. Mit dieser Zielvorgabe hat Bundesrat Alain Berset einen ambitiösen Hürdenlauf vor sich. Konkret muss gemäss Bundesratsauftrag vom 21. November 2012 ein Projektvorschlag erarbeitet werden, der Ende 2013 in die Vernehmlassung geschickt werden soll. Daraus erst wird eine Botschaft entstehen können, die ab 2015 (ein Wahljahr) im Parlament zum ersten Mal beraten wird. Nach dieser Planung wird voraussichtlich die Finanzierung der AHV erst in acht Jahren in Angriff genommen. Erst in acht Jahren wird auch den Milliarden-Umverteilungen in der beruflichen Vorsorge aufgrund zu hoher Umwandlungssätze ein Riegel geschoben.
Was intuitiv wie ein langer Zeithorizont aussieht, ist eigentlich ein sehr sportlicher Zeitplan, wie ein Vergleich mit den parlamentarischen Prozessen der gescheiterten Senkung des BVG-Umwandlungssatzes in März 2010 sowie mit der 2010 abgelehnten 11. AHV-Revision aufzeigt (Abbildung). So hatte der Bundesrat 2005 den Auftrag für eine «AHV-Revision light» gegeben, in der Hoffnung, rasch eine Mehrheit für die 11. Revision zu gewinnen. Dafür hatte er im Mai 2005, mittels einer kurzen konferenziellen Vernehmlassung, versucht, die Erarbeitung der Botschaft zu beschleunigen. Dennoch liefen die parlamentarischen Arbeiten beider Kammern harzig und dehnten sich über Jahre hinaus. Es kam erst fünf Jahre nach dem Bundesratsauftrag zur Schlussabstimmung, die bekanntlich zum Scheitern der Reform führte. Nebst inhaltlichen Differenzen spielten dabei wahltaktische Überlegungen eine nicht unwesentliche Rolle. Manche Parlamentarier wollten ein Referendum im Wahljahr 2011 à tout prix vermeiden.
Die Vorlage zur Senkung des Mindestumwandlungssatzes im BVG ging schneller durch das Parlament. Allerdings war die Materie, technisch gesehen, einfacher. Der Bundesrat konnte sich 2005 für seine Botschaft auf einen bestehenden detaillierten Bericht der Eidgenössischen BVG-Kommission stützen. Somit konnten beide Kammern bereits vier Jahre nach dem Bundesratsauftrag die Gesetzesvorlage verabschieden. Sie scheiterte jedoch ein Jahr später in einem Referendum vor dem Volk.
Der jetzige Zeitplan für die Reform «Altersvorsorge 2020» räumt etwas mehr Zeit ein als für die Vorlage zur Senkung des Umwandlungssatzes, jedoch weniger als für die 11. AHV-Revision (Abbildung). Es ist schwer einzusehen, warum ausgerechnet eine kombinierte Vorlage, die sowohl von der Materie wie vom Umfang her viel komplexer ist, schneller als die 11. AHV-Revision durch das Parlament kommen soll. Die Gefahr ist gross, dass die Finanzierung der AHV, die selbst beim optimistischen Szenario des Bundesamts für Sozialversicherungen ab 2020 defizitär wird, verspätet angegangen wird.
Darüber hinaus zieht sich der angeschlagene Kurs über zwei Legislaturperioden. Die ersten parlamentarischen Debatten werden voraussichtlich 2015 stattfinden, mitten in einem Wahljahr, was mutige Entscheide nicht gerade fördert. Verzögern sich dadurch die parlamentarischen Debatten, so könnte auch die geplante Volksabstimmung von 2018 auf 2019, wiederum ein Wahljahr, verschoben werden.
Weniger ist mehr
Aus diesen Überlegungen drängt sich eine Aufteilung der Vorlage in zwei Reformpakete auf. Das erste sollte dringende Massnahmen enthalten, die die nachhaltige und generationsgerechte Finanzierung unserer Vorsorgewerke sichern. Im zweiten Paket sollten tiefgreifende strukturelle Themen angepackt werden, die auf den ersten Reformschritten aufbauen. Eine gemeinsame Stellungnahme der bürgerlichen Parteien in dieser Richtung ist in diesen Tagen zu erwarten.
Dabei muss beachtet werden, dass beide Pakete ausgewogen sind und Erfolgsfaktoren für Sozialreformen berücksichtigen. So soll eine Schuldenbremse eine Opfersymmetrie beinhalten, wie sie Christoph Schaltegger und Lars Feld in einer Avenir-Suisse-Publikation im Jahr 2011 beschrieben haben. Erreicht zum Beispiel der AHV-Fonds einen bestimmten Schwellenwert, so müssen Massnahmen ausgelöst werden, die sowohl Mehreinnahmen (z.B. eine zeitlich befristete Erhöhung der Mehrwertsteuer) als auch Leistungsreduktionen (z.B. eine zeitlich limitierte Sistierung der Rentenanpassung an die Teuerung) hervorrufen. In der beruflichen Vorsorge könnte eine Senkung des Umwandlungssatzes mit der Abschaffung des Koordinationsabzuges kompensiert werden (siehe «Verjüngungskur für die Altersvorsorge» für weitere Beispiele von Reformpaketen).
Ohne zeitliche Staffelung ist die Gefahr gross, dass die notwendigen Reformen zu spät greifen. Die Altersvorsorge, allen voran die AHV, wird bis dann Milliarden Franken Verluste schreiben. Das engt den Verhandlungsspielraum der Politik stark ein, und die Zeit für sinnvolle Kompromisse wird fehlen. Nimmt sich die Politik weniger vor, kann sie mehr für ihre Bürger erreichen.
